Autonomía municipal y potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo
Autonomía municipal y potestad reglamentaria del Poder
Ejecutivo[1].
1.- La SCBA ha tenido oportunidad de hacer lugar -parcialmente-
a una medida cautelar en el marco de una acción originaria de
inconstitucionalidad interpuesta por la Federación de Sindicatos Municipales,
en la que se cuestiona la validez del decreto 784/16, reglamentario de la ley
14656[2].
En la
causa Federación de Sindicatos Municipales Bonaerenses (FESIMUBO) c/ Provincia
de Buenos Aires s/ Inconstitucionalidad. Decr. 784/2016” (I-74316) (27-6/2018),
el Alto Tribunal abordó diversos tópicos: a) reafirmó su doctrina acerca del
examen de los requisitos a los que se halla sujeta la procedencia de medidas
cautelares; b) ratificó su postura acerca del alcance de la autonomía local que
asegura el art. 123 de la Constitución de la Nación y el alcance de la potestad
reglamentaria por el Poder Ejecutivo c) estableció las condiciones y límites
sobre la legitimación de los sindicatos para promover acciones impugnativas en
defensa de los derechos e intereses de sus afiliados, y d)
se expidió sobre el ejercicio de la facultad reglamentaria asignada al
Poder Ejecutivo en el art. 144 inc. 2 de la Constitución de la provincia de
Buenos Aires y su necesaria coherencia con principios constitutivos del sistema
federal y la forma republicana d gobierno.
La actora
se agravia de diversos artículos contenidos en el decreto reglamentario que se
refieren a aspectos del régimen de empleo local, por entender que excede la
facultad que el art. 144 inc. 2 de la Constitución de la Provincia le otorga al
Poder Ejecutivo, que alguno de ellos, además, vulnerarían la autonomía
municipal y uno en particular (art. 65 del Anexo I del decreto reglamentario)
en el que estima se arroga facultades legislativas. En este marco, solicita el
dictado de una medida cautelar suspensiva de la entrada en vigor del decreto
784/16.
2.- La Corte, entrando en el estudio de la medida cautelar
solicitada, una vez reseñada la cuestión fáctica y normativa sometida a su
decisión, en el ap. II de su sentencia comienza por recordar que los requisitos
a los que se halla sujeta la procedencia de las medidas cautelares es
particularmente estricto en el ámbito de la acción originaria de
inconstitucionalidad, a partir del consabido principio de presunción de
constitucionalidad de las normas que pueden ser atacadas por esa vía[3].
Sentado
ello, reafirma que “la tutela preventiva no exige un examen de certeza sobre la
existencia del derecho pretendido sino sólo acerca de su verosimilitud pues el
instituto cautelar atiende a aquello que no excede del marco de lo probable”,
que “ha acogido solicitudes suspensivas en casos en el que el cumplimiento de
la norma impugnada pueda generar un perjuicio grave para el derecho o interés
invocado, en tanto “cuando de la apreciación de las circunstancias se advierte
que el planteo formulado por quien objeta la constitucionalidad de la norma
posee una seria y consistente apariencia de buen derecho”.
Lejos de
quedarse en la afirmación dogmática acerca de los requisitos para la
procedencia de la medida cautelar, el Tribunal se aboca decididamente y en
profundidad a examinar los agravios de la actora para determinar si, en el
caso, se configura un exceso reglamentario lesivo de derechos o principios
constitucionales y la relación existente entre el contenido de las normas
cuestionadas y el principio de la autonomía municipal que garantiza el art. 123
de la Constitución Nacional.
Luego de
pasar revista a los diversos artículos del decreto en cuestión que se refieren
a aspectos varios del régimen de empleo local y el contenido de la norma objeto
de dicha reglamentación, de manera clara distingue el contenido y finalidad de
cada sección de la ley para ir delineando el ejercicio de la potestad
reglamentaria en relación con la autonomía municipal.
Sobre la
Sección I, expresa que en ella se vuelcan los aspectos troncales del contrato
de empleo público municipal (v.g. ingreso, situación de revista, derechos,
etc.) y la define como un “piso
garantido” respecto a los derechos de los agentes, y que al establecer que las
relaciones de empleo público en el ámbito municipal se rigen por las ordenanzas
dictadas en el Municipio de que se trate, respetan, en lo formal, los
principios que informan la autonomía municipal.
La
Sección II, reúne las disposiciones que se refieren a la negociación colectiva,
que detalla cuestiones supralocales que no comprometen la autonomía municipal,
por lo que “en principio, se trata de un espacio apto para la regulación
provincial”.
La
Sección III, se refiere al régimen supletorio de empleo municipal que sería
obligatorio transcurridos 180 días de la entrada en vigor de la ley para
aquellos municipios que no establecían el régimen laboral a través del Convenio
Colectivo de Trabajo o no hubiesen sancionado ordenanza.
3.- Sentado ello, y antes de verificar si las normas
cuestionadas avanzan sobre las potestades de la Municipalidades; esto es, su
autonomía (si ingresan sobre materias no abordables por el decreto o, si lo
hacen en exceso a lo dispuesto en la ley), la Corte, en un claro acierto
metodológico que vertebra la lógica de su razonamiento, pasa revista a su
doctrina sobre la autonomía municipal[4].
Haciendo
referencia a su precedente sobre la materia en la que se debatía la
constitucionalidad de la ley 11757[5]
y manifestando que el orden jurídico provincial no tiene un desarrollo preciso
del alcance de la autonomía local en sintonía con el art. 123 de la
Constitución Nacional, expresa que la iniciativa municipal para acometer la
gestión y organización de sus recursos humanos debe ser preferentemente
respetada, sin perjuicio, aclara, que tal autonomía deba acompasarse con el
respeto de cierta aptitud regulatoria de la provincia.
En ese
marco, concluye, la regulación del empleo público puede ser objeto de
regulación provincial sin que ello importe necesariamente vulnerar la autonomía
local, pero condiciona tal aptitud a que esa regulación guarde adecuada
proporción con los fines que resguarda el principio autonómico y sea congruente
con el núcleo esencial de este último.
En ese
sentido, e interpretando el art. 144 inc. 2º de la Constitución provincial,
entiende que la potestad reglamentaria que dicho precepto le confiere al Poder
Ejecutivo tiene directa relación con las competencias asignadas por aquella, y
no otras. El Poder Ejecutivo tiene facultades para dictar reglamentos autónomos
– normas de organización interna- y reglamentos de ejecución – normas para
facilitar la ejecución y el cumplimiento de las leyes-, más no facultades de
esencia legislativa. Esto último volverá a reafirmarlo cuando se aboca al
tratamiento del último agravio de la actora, referido a la prórroga de la
entrada en vigor de la ley reglamentada, pero incorporando principios
constitucionales, esenciales de la forma republicana de gobierno.
En el
marco de sus competencias materiales, el Poder Ejecutivo puede y debe ejercer
su potestad reglamentaria, pero en tanto ese ejercicio invade la esfera
autonómica de los municipios importará un exceso que invalida su actuación.
Traza un paralelo, para ilustrar su razonamiento y dice que, así como sería
impropio que reglamentase los artículos 278 a 295 del Código Procesal Civil y
Comercial con el fin de establecer cómo debe ser el trámite del recurso de
inaplicabilidad de ley, en tanto es una actividad propia del Poder Judicial,
definidas las bases del sistema por la ley 14656, el Poder Ejecutivo no puede
avanzar sobre aspectos normativos propios de la competencia municipal, en
virtud de su autonomía. Así, sin mencionarlo, la Corte hace prevalecer dos
principios básicos: la división de poderes y aquel que afirma que cada poder es
soberano en la esfera de sus atribuciones, y el sistema federal (Sobre esto
último, reitero que la autonomía municipal forma parte de la estructura del
Estado argentino; es un dato político institucional que integra los requisitos
sobre los cuales la Nación garantiza la autonomía provincial; constituye el
primer escalón en la arquitectura del sistema federal en nuestro país).
En ese
horizonte delineado por la Corte, los preceptos legales objetados, dice, se
refieren a componentes propios del poder normativo municipal, que exhiben prima
facie una inviabilidad constitucional que las priva de la presunción de validez
propia de todo acto estatal. Es que, las aristas estructurales de la relación de
empleo municipal, tal como lo afirma, son precisamente el núcleo esencial sobre
el que se asienta el contrato de empleo público, el que está enmarcado por una
declaración que reconoce expresamente la competencia municipal para su
regulación. En efecto, el artículo 1 expresa que dicha relación se rige por las
Ordenanzas dictadas por los Departamentos Deliberativos y los Convenios
Colectivos de Trabajo. Por lo tanto, toda reglamentación que importe cercenar
esa competencia municipal estará viciada por incompetencia material que vulnera
la autonomía de los municipios.
4.- A continuación, ingresa en el análisis de la reglamentación
de los arts. 52 y 58, que se refiere a la actuación del Ministerio de Trabajo
para determinar la representación de los trabajadores en la negociación
colectiva y en el Consejo del Empleo Municipal, y el registro de los convenios
colectivos. Ambas disposiciones, se encuentran en la Sección II de la ley
14.656 referida a “Negociaciones Colectivas”, la que recordó, es susceptible de
regulación supra local.
La Corte
analiza el agravio de la actora en estos supuestos, sobre la base de que el
exceso reglamentario debe evidenciar una lesión a la esfera subjetiva de los
trabajadores que el ente gremial procura defender[6].
Esto es, que la afectación de la autonomía municipal se traslada como tal a los
trabajadores en su faz subjetiva. Pero si esa lesión no se traslada o no se
prueba no genera agravio que deba ser atendido.
El
Tribunal es coherente con su formulación doctrinaria respeto al poder autonómico
de los Municipios. Tanto en la causa I. 2021, en la que se debatió la
constitucionalidad de la ley 11757, como en la presente, la fundamentación
reposa en el modo en que las normas cuestionadas se articulan con los poderes
locales. El eje sobre el que se resolvió la cuestión planteada lo ha sido la
garantía institucional de la autonomía municipal en materia de empleo público[7].
En el
caso, entiende que en tanto la reglamentación les otorga a los sindicatos
simplemente inscriptos el derecho a negociar colectivamente excede a la norma
reglamentada pues esta confiere tal derecho sin excepción, a aquellas entidades
con personería gremial e inscripción vigente, conforme a la ley 23551. La
extralimitación reglamentaria es palmaria.
Rechaza,
en cambio, la petición cautelar en aquel agravio que no considera reunidos
dicho estándar de interpretación (control de legitimidad y razonabilidad del
CCT, previo a su registro por parte del Ministerio de Trabajo).
5.- Por último, la Corte analiza si la prorroga en dos casos
del plazo de suspensión para la entrada en vigor de la Sección III de la ley
14656 (Régimen supletorio de Empleo Municipal) comporta un exceso en la
facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo en el marco del art. 144 inc. 2º de la Constitución provincial. El
Tribunal entiende, y con toda razón, que no es competencia del Poder Ejecutivo
establecer por vía reglamentaria la fecha de entrada en vigor de la ley, a
menos que exista una disposición legal en tal sentido.
Con base
en el principio de la división de poderes y la forma republicana de gobierno
(arts. 1,3, 45, 103, 144, 161), la Corte recuerda el impedimento constitucional
por la cual el Poder Ejecutivo no puede emitir decretos de sustancia
legislativa, y la prohibición a los poderes públicos de delegar facultades que
le han sido conferidas y, en especial atribuirle al mencionado otras que las
que expresamente le están acordadas.
6.- No obstante, esto último, vale la pena detenerse en la
salvedad expuesta por el Tribunal cuando al afirmar que el Poder Ejecutivo no
tiene competencia para fijar la fecha de entrada en vigor de la ley, expresa:”
amenos que exista una disposición legal en tal sentido”. Una frase confusa pues
pareciera admitir que por una habilitación legislativa podría el Poder
Ejecutivo definir la fecha de entrada en vigor de la ley.
En
principio es válido recordar que las leyes rigen después del octavo día de su
publicación, o desde el día que ellas determinen (art. 5 CCyC). De modo tal,
que quien está facultado para establecer la fecha de entrada en vigor de una
ley es el legislador. De ordinario, así es. Pero, además existen en el orden
jurídico provincial normas muy claras respecto al ejercicio de las funciones de
cada poder y, obvio es decirlo, respecto a las potestades materiales asignadas
constitucionalmente.
Así, el
artículo 3 de la Constitución provincial fulmina de nulidad absoluta toda
“arrogación ilegítima de funciones de un poder en desmedro de otro”, mientras
que el artículo 108 sólo le asigna como deber al Poder Ejecutivo la
promulgación de los proyectos de ley sancionados por la Legislatura, o la
facultad de observarlos si lo considera pertinente. A su turno, el inciso 2 del
art. 144 lo habilita, como ya se ha aludido, a dictar reglamentos autónomos y
de ejecución.
Pero a
diferencia de la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia nada
dice acerca de los denominados reglamentos delegados en el modo que lo regla la
Constitución Nacional, y menos, vale decirlo, de los decretos de necesidad y
urgencia. No existe norma alguna equivalente a las disposiciones contenidas en
el art. 76 y 99 inc. 3 de la Constitución Nacional. Pero sí es absolutamente
clara respecto a la prohibición lisa y llana de delegar facultades a otro
poder, o atribuirle al Poder Ejecutivo otras que no sean las que están
expresamente acordadas (art. 45). No puede, a la luz de estas disposiciones,
suspender, modificar o cambiar la fecha de entrada en vigor de una ley. Ni aún
propugnando una iniciativa de ley en ese sentido tendría valor alguno. En este
caso, importaría arrogarse una facultad que es propia de otro Poder, y desde la
óptica del Poder Legislativo, este no podría sancionar tal iniciativa pues
importaría la delegación de una facultad conferida constitucionalmente. En
cualquier escenario, entonces se violaría la Constitución de la Provincia, y
esa ley, decreto u orden será inconstitucional (arg. Art.45 y 57)[8].
7.- Es claro que la autonomía
debe ser el eje sobre el cual se defina el marco de actuación y las
competencias públicas del gobierno local con relación a la Provincia. Es un
imperativo constitucional que la propia Constitución de la Provincia ha omitido
reglar debidamente. Esta omisión ilegítima, no puede es apta (y de hecho y de
derecho no lo es) para convalidar una conducta del Estado Provincial que prive,
total o parcialmente de las atribuciones o notas distintivas que caracterizan al
municipio autónomo según la manda constitucional.
El esquema
político institucional emergente de los Art. 1,5,31 y 123 de la Constitución
Nacional resulta de ineludible aplicación. Sobre esta base, la Corte Suprema de
la Provincia ha ratificado en este fallo el sendero sobre el cual se asienta la
relación Provincia-Municipio. No ha utilizado el concepto de autonomía como una
cuestión meramente reivindicativa. Ha expresado, con meridiana claridad que más
allá de las necesarias relaciones de coordinación, la iniciativa municipal para
acometer la gestión y organización de sus recursos humanos debe ser
preferentemente respetada, sin perjuicio de cierta aptitud regulatoria de la
Provincia.
A falta
de una regulación específica y clara, la Corte sin duda, tendrá oportunidad,
sobre la base de la doctrina acuñada sobre la autonomía municipal, de expedirse
en otros temas en los que estén en juego los fines locales y supralocales a
partir de la reglamentación provincial, sea por conducto de una ley o de un
decreto.
Buenos
Aires, 21 de julio de 2018
[1]
Cesar Horacio Chavez, abogado, Magister en Derecho Administrativo
[2] La ley, denominada de Relaciones Laborales y
Negociación Colectiva de los Trabajadores Municipales de la Provincia de Buenos
Aires, derogó la ley 11757 (Estatuto para el Personal de las Municipalidades de
la Provincia de Buenos Aires) que rigió de enero de 1996 hasta la entrada en
vigor de aquella. Importó un cambio sustancial en la relación de empleo público
en la provincia de Buenos Aires, y un reconocimiento al principio de autonomía
que consagra el art. 123 de la Constitución Nacional. En efecto, de una
concepción estatutaria, fijada unilateralmente por la Provincia y que
empoderaba solo al Intendente para fijar las condiciones de trabajo, se pasó a
una claramente contractual, en la que los Municipios recuperaron para sí, la
facultad de reglar la relación de empleo público en el ámbito de su
jurisdicción, pero bajo un sistema bilateral al incorporar la Negociación
Colectiva y las Paritarias, en consonancia con lo dispuesto por el art. 39 inc.
3 de la Constitución provincial (“En materia laboral y de seguridad social
regirán los principios de irrenunciabilidad, justicia social, gratuidad de las
actuaciones en beneficio del trabajador, primacía de la realidad, indemnidad,
progresividad y, en caso de duda, interpretación a favor del trabajador”
[3] Los presupuestos de admisibilidad de las medidas
precautorias deben examinarse con mayor rigor si lo que se procura a través de
ellas es la suspensión de los efectos de una ley, pues ésta debe presumirse
constitucional mientras no se produzca una declaración judicial que establezca
lo contrario, y por reputar también que si se hiciera lugar, sin más, al
requerimiento, existiría siempre la posibilidad de desvirtuar sus efectos
inmediatos por el mero ejercicio de una acción de inconstitucionalidad (SCBA, I
1904 I 10-6-97.JUBA B85933).
[4] Sin duda, la posición de la Suprema Corte de la
Provincia de Buenos Aires sobre la autonomía municipal ha permitido salvar el
bache y la inadecuación normativa sobre el tema, que constituye a mi criterio
un típico caso de inconstitucionalidad por omisión del constituyente provincial
al momento de sancionarse la reforma constitucional. La autonomía municipal y los atributos que la delimitan
forman parte de la estructura del Estado argentino. Es un dato político
institucional que integra los requisitos sobre los cuales la Nación garantiza
la autonomía municipal; el primer escalón en la arquitectura del Estado Federal
argentino. La Constitución Nacional, con saludable prudencia ha establecido
además los atributos de esa autonomía, delegando en las provincias su
regulación, pero que, en ningún caso, ésta puede desnaturalizar a punto tal que
aquellos resulten inexistentes. (de mi autoría, “El régimen municipal en la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires -un caso de inconstitucionalidad por
omisión- “; RAP, junio, 1995, Nº 201, pág. 29 y sig.).
[5] Causa I. 2021“Municipalidad de San Isidro”, sentencia
del 27-08-2014. En el caso se planteó la declaración de inconstitucionalidad de
la ley 11.757, por colisionar e infringir la norma del art. 192 inc. 3º de la
Constitución provincial y el principio de supremacía de la Constitución
nacional en punto a la autonomía de los municipios (arts. 5, 31 y 123 de la
Constitución nacional). Dicha ley -Estatuto para el personal de las
municipalidades de la Provincia de Buenos Aires- establecía que la relación de
empleo público queda subordinada a la centralización del poder de la Provincia
según la reglamentación del Estatuto así sancionado para el conjunto de
municipios bonaerenses.
[6] Doctrina de Causa I. 73.699 “Federación de Sindicatos
de Trabajadores Municipales de la Provincia de Buenos Aires”, res. De
22-12-2015). La actora se agravió en
tanto entendía que "...la regulación provincial excede ampliamente el
alcance de 'contenido mínimo' para convertirse en una reglamentación detallada
que no deja espacio para la potestad normativa municipal que debe ser ejercida
en honor a la autonomía consagrada constitucionalmente. En efecto, la norma
publicada en el Boletín Oficial el 6 de enero de 2015 vino a reiterar numerosos
artículos de la derogada Ley 11.757 que habían sido declarados
inconstitucionales el 27 de agosto de 2014 por la Suprema Corte bonaerense en
autos Municipalidad de San Isidro c/ Provincia de Buenos Aires".
[7] En la citada causa la Corte expresó que en el marco de
las normas constitucionales provinciales -aun frente a su falta de
actualización específica en el proceso reformador de 1994- se reconoce como
atribución inherente al régimen municipal el dictado de ordenanzas y
reglamentos estatutarios de su personal, conclusión que -al menos en cuanto
interesa a la controversia del caso- compatibiliza con el contenido mínimo de
la "autonomía municipal" consagrada a nivel federal (art. 123, Const.
nac.) que, sin perjuicio de la reglamentación de sus alcances, la Provincia ha
de asegurar…” y que “…Más allá del "alcance" que pueda atribuirse a
la autonomía municipal -en los términos del art. 123 de la Constitución
nacional- hay mínimos inderogables por debajo de los cuales la autonomía queda
irreversiblemente desnaturalizada…”, “…En tales condiciones, y las que resultan
de la interpretación jurisprudencial de la Corte federal y de esta Suprema
Corte que referiré, no era dable que el legislador restringiera el alcance y
contenido de aquella potestad inherente, con la gravedad que presenta el caso
concreto que nos ocupa -dictado de la ley 11.757- al haber asumido en forma
plena y excluyente la regulación completa de la materia en cuestión…”…La ley
11.757 no es una ley marco, una ley de bases, ni una norma de excepción o
específica sobre algún aspecto de prevalente interés provincial, como tampoco
un régimen sujeto o condicionado a adhesión por los gobiernos comunales; es un
régimen completo -y no parcial-, ordinario -y no excepcional-, general -y no
especial- y comprensivo de todos los aspectos de la relación de empleo público
municipal, sustitutivo de cualquier normativa u ordenamiento local, que se
impone en forma obligatoria a todas las comunas bonaerenses y elimina la
potestad regulatoria de las mismas sobre la materia, y donde, además, se
establece como sistemas normativos supletorios los previstos para la
Administración provincial (ley 10.430 sobre personal, decreto ley 7647/1970
sobre procedimiento administrativo, conf. arts. 88 y 108) y no queda ningún
resquicio a la competencia regulatoria comunal. Ello con el agravante del
desplazamiento de competencias propias del órgano deliberativo hacia el
ejecutivo (conf. reforma de la ley 11.853 al art. 19 inc. a de la ley 11.757).
No se trata de un intento de unificación de ciertas normas sino del ejercicio
de la atribución reglamentaria en forma total, plena, uniforme y centralizada.
Es el diseño in totum de la organización interna de la comuna, de su régimen
administrativo, por parte del gobierno provincial…”.
[8] Artículo 45.- Los poderes públicos no podrán delegar
las facultades que les han sido conferidas por esta Constitución, ni atribuir
al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente le están acordadas por ella.
Artículo 57.- Toda ley, decreto u orden contrarios a los artículos
precedentes o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos
reconocidos en ellos, otras restricciones que las que los mismos artículos
permiten, o priven a los ciudadanos de las garantías que aseguran, serán
inconstitucionales y no podrán ser aplicados por los jueces…”
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