Procedimiento administrativo electrónico. El concepto de Administración eficaz en el derecho público actual. Acerca de la reforma al Reglamento de Procedimiento Administrativo Nacional. Parte II
Procedimiento administrativo
electrónico. El concepto de Administración eficaz en el derecho público actual.
Acerca
de la reforma al Reglamento de Procedimiento Administrativo Nacional
Parte II
4.- La
búsqueda de una Administración eficaz. La firma digital, la gestión documental
electrónica y la reforma al Reglamento de Procedimientos Administrativos
4.1.- El impacto de las nuevas tecnologías en la administración
pública del siglo XXI. El gobierno electrónico como derecho de las personas
El
mundo asiste, ya desde finales del siglo anterior a profundos cambios,
generados a partir de las nuevas tecnologías de la información y de la
comunicación que han incidido, inciden y lo seguirán haciendo sobre la propia
estructura estatal y también de las organizaciones privadas. En lo que aquí
concierne es claro que la velocidad de cambio de esas tecnologías ha dejado en
evidencia, como nunca, el desajuste de la organización administrativa pública,
su obsolescencia ante la potencia de las demandas sociales y la falta de
respuesta adecuada para satisfacerlas.
¿Cómo pueden prepararse los Gobiernos
de la mejor manera para los retos que supone la reforma?, ¿cómo puede el sector
público desarrollar una cultura sensible al cambio?, ¿qué clase de líderes se
necesitan?, ¿cuál es la mejor forma de comunicación entre los Gobiernos y los
ciudadanos? o, ¿cómo pueden evitar los gobiernos la “fatiga de la reforma” ?,
se plantea un Informe del Comité de Gestión Pública de la OCDE (PUMA, junio de
2001).
Estos
interrogantes dejan al descubierto la necesidad de la reforma de la
Administración Pública; básicamente porque en la sociedad del conocimiento, la
cohesión social que debe garantizar el Estado implica la participación de los
ciudadanos y de las organizaciones sociales, una dinámica interrelación con
otras administraciones (locales e internacionales), y con las empresas
generadoras de tecnologías y de inversiones para el desarrollo. Las nuevas
tecnologías no solo proveen de información, sino que promueven y generan más
conocimiento.
Y, sustancialmente, porque una gestión
pública abierta a los ciudadanos restablece la confianza de estos en esa
gestión y en el Estado favoreciendo la implementación y legitimación de las
políticas públicas[1].
Es cierto, que la globalización
implica interdependencia y que el rol de un gobierno está sometido
permanentemente a los cambios. Pese a ello, sigue siendo la única instancia que
asegura el libre ejercicio y goce de los derechos fundamentales de cada uno de
los integrantes de esa comunidad política; es el Estado, en definitiva, el que
promueve ese conjunto de circunstancias que le facilita a cada hombre la
satisfacción de sus necesidades y el camino de su propia perfección. Debe
quedar claro que las TIC (tecnologías de la información y la comunicación) han
llegado no solo para quedarse, sino que se actualizan vertiginosamente, y no
hay modo de sustraerse a ellas si se pretende un Estado eficaz.
Por ello, la Administración Pública necesita adecuar,
ajustar sus procesos internos. Que se desarrollen con celeridad, de manera
simple y que sean transparentes. En el centro de la escena está el ciudadano, la
persona que siente, que exige, que tiene sus propios intereses y necesita que
esa administración esté a su servicio.
Las
nuevas tecnologías no solo se han tornado indispensables para la Administración
Pública, sino que se han incorporado a la vida cotidiana de las personas. Y
ello ha generado un cambio cultural que ha incentivado y reconfigurado no solo
su esfera mundana, el modo de relacionarse con los otros, y que ha elevado su
nivel de exigencia respecto a aquélla.
Si hace
no más de veinte años nos seducía la fotocopiadora, el fax y hasta el mensaje
de texto por celular y se constituyeron en herramientas fundamentales en
nuestra vida de relación, en el trabajo, privado y público, imaginemos hoy las
redes sociales, la mensajería instantánea, el video chat, la transmisión de
datos electrónica, las plataformas de interoperabilidad, la informatización de
los registros, etc. El inmenso campo de actuación que debe abordar la
Administración Pública para favorecer un gobierno abierto, pues ya no alcanza la
apertura de datos (open data), ya no basta que los datos públicos sean
accesibles al ciudadano; ahora es necesario que el ciudadano acceda y pueda
interactuar en las plataformas de la Administración Pública para gestionar sus
intereses.
El
gobierno electrónico es ya una condición del sistema democrático, y así fue
entendido en IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado (2007) que aprobó la Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrónico[2]
.
La Comisión Europea ha expresado que la Administración
electrónica es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios
organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos
y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas.
La OCDE
define al Gobierno Electrónico como “la aplicación de tecnologías basadas en
Internet para actividades comerciales y no comerciales en el seno de las
Administraciones Públicas”; para otros
consiste en el uso estratégico e intensivo de las TICs, tanto en la
gestión pública, como en la relación del Estado con los ciudadanos, usuarios y
empresas del sector privado, lo que posibilitará incrementar la cantidad y
calidad de los servicios prestados, mejorar la información ofrecida a los
ciudadanos, proveer a las acciones del gobierno un marco de transparencia,
generar un mayor contacto con el ciudadano y crear mecanismos para facilitar la
participación de los mismos en la toma de decisiones de la gestión pública[3].
La OEA, a través de la Carta
Democrática Interamericana de la Asamblea, establece como premisa fundamental
que los pueblos de América tienen derecho a la democracia; ello se ve reflejado
en el artículo 4 al prescribir que la transparencia de las actividades
gubernamentales es un componente fundamental del ejercicio de la democracia,
entre otros no menos importantes elementos, como la probidad y responsabilidad
de los funcionarios públicos[4].
Para valorar la gestión pública, la integridad
y ecuanimidad en la toma de decisiones de sus funcionarios y, en definitiva,
controlar a aquella, el acceso a la información constituye un imperativo para
el Estado y un derecho inalienable de lo ciudadanos. La disponibilidad de la
información debe garantizar al usuario toda la que requiera para satisfacer sus
necesidades, independientemente del lugar en que se encuentre, coordinándose
con efectividad los aspectos técnicos y los factores sociales y políticos[5].
Las nuevas tecnologías favorecen la
transparencia, coadyuvan a la eficacia de la actividad estatal, optimizan
costos y facilitan la interrelación de las personas y de las organizaciones en
general con el sector público. Permiten, en suma, perfeccionar las
instituciones para una mayor y cabal participación del ciudadano en la gestión
pública.
Este nuevo paradigma de la gestión
pública significa, citando a Oslak, que el Estado admite a los ciudadanos como
una contraparte válida, no simplemente como sujetos pasibles de ser
administrados. Por lo tanto, asume la obligación de escucharlos y de rendirles
cuentas, con funcionarios públicos que aceptan las críticas de la sociedad.
Todo esto, por supuesto, facilitado por la disponibilidad de las tecnologías de
la información y el conocimiento, que facilitan esta relación de doble vía
entre ciudadanía y Estado.
4.2.- El
gobierno electrónico en nuestro país. Antecedentes y estado de la cuestión
El
primer antecedente que se registra en nuestro país es el Decreto 103/2001-actualmente
derogado- por el cual el Poder Ejecutivo Nacional aprueba el Plan de Modernización
del Estado entendiendo que es imprescindible realizar un proceso de
modernización y reforma administrativa orientado a eficientizar el
funcionamiento de la Administración Pública Nacional y a introducir en la
gestión de las organizaciones públicas el cumplimiento de resultados
mensurables y cuantificables. En el Capítulo referido al gobierno electrónico
propone utilizar los nuevos recursos informáticos a fin de facilitar la
interacción del ciudadano con el Estado, optimizar las inversiones de los
organismos en tecnología informática e impulsar una adecuada gestión
estratégica de los recursos informáticos.
Las líneas de trabajo fijadas son:
Desarrollo de una red telemática que permita intercomunicación rápida y
eficiente entre los organismos de la Administración Nacional; Consolidación de
la infraestructura de Firma Digital (normativa, estándares tecnológicos, red de
autoridades certificantes), Instrumentación progresiva a partir del 2001 de
procedimientos administrativos digitalizados que eliminen progresivamente el
uso de papel como portador de información, Diseño e instrumentación de un
sistema único de seguimiento de expedientes, Uso generalizado del e-mail en la
Administración Pública Nacional, Racionalización del desarrollo de portales en
la Administración Pública Nacional.
Por Decisión Administrativa 118/2001
de la Jefatura de Gabinete de Ministros se crea el Proyecto de Simplificación e
Informatización de Procedimientos Administrativos (PRO-SIPA), en el contexto
del Plan Nacional de Modernización y en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, y de aplicación obligatoria para la ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL,
conformada por la administración central y los organismos descentralizados,
comprendiendo en estos últimos a las instituciones de seguridad social. Sus
objetivos fueron: Diseño e implantación de un moderno sistema de gestión
administrativa basado en la figura del "Responsable Primario" como
eje del proceso de tramitación de proyectos y en la simplificación de aspectos
formales de los procedimientos; Instrumentación progresiva de procedimientos
administrativos digitalizados que eliminen el uso del papel como portador de
información; Adecuación de la normativa vigente en materia de tramitación
administrativa a las nuevas tecnologías de gestión, priorizando la
transparencia e información al ciudadano.
El plan de trabajo consignaba una
serie de decretos que serían objeto de revisión entre los que se encontraba el
Decreto 1759/72, reglamentario de la LNPA.
El decreto 427/98 instrumenta una
infraestructura de Clave Única de acuerdo con los lineamientos de la Ley de
Firma Digital del Estado de Utah de los EEUU y de las directivas de firma
digital de la Comunidad Europea.
La ley 25506 reconoce el empleo de la
firma electrónica y de la firma digital y su eficacia jurídica en las
condiciones que la misma establece y que en un plazo máximo de 5 (cinco) años
contados a partir de la entrada en vigor, se aplicará la tecnología de firma
digital a la totalidad de las leyes, decretos, decisiones administrativas,
resoluciones y sentencias emanados de las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el artículo 8º de la Ley 24.156.
El decreto 378 del 27 de abril de 2005
aprueba los Lineamientos Estratégicos que deberán regir el Plan Nacional de
Gobierno Electrónico y los Planes Sectoriales de Gobierno Electrónico de los
organismos de la ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL. Asigna a la Subsecretaría de
la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros la creación e
implementación de los siguientes programas e instrumentos: guía de tramites,
portal general del gobierno de la Republica Argentina, sistema de seguimiento
de expedientes, ventanilla única, portales temáticos del gobierno de la
republica argentina y directorio en línea de organismos y funcionarios de la
administración pública nacional, atención en línea, expediente electrónico,
estándares tecnológicos para la interoperabilidad entre sistemas de información
para la interacción entre organismos de la administración publica nacional,
portal de autenticación.
El Plan Nacional de Gobierno
Electrónico no se encuentra vigente hoy día; el portal de comunicación para
acceder a diversas plataformas es el sitio oficio www.argentina.gob.ar.
¿Qué desarrollo ha logrado nuestro
país en la materia? Una encuesta elaborada en 2016 por el Departamento de
Asuntos Económicos y Sociales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
que analiza cómo el gobierno electrónico está evolucionando para mejorar la
relación entre las personas y su gobierno y, de esta manera, cómo aumenta la
participación en la toma de decisiones, refleja nuestro nivel de desarrollo en
la materia.
El
Índice, que evaluó a los 193 estados miembro, arroja que Argentina ocupa
actualmente el puesto 41. Discriminado entre gobierno electrónico y
participación electrónica, el informe revela que la Argentina ha mejorado su
rendimiento en cuanto a gobierno electrónico (segunda en la región), mientras que,
respecto a la participación electrónica, el índice es igual a 60, y muy por
debajo de otros países latinoamericanos como Chile (32), Brasil 37 y Uruguay
(39).
Como
antecedentes inmediatos, los decretos 434/16; 561/16 y 1063/16 y 87/17,
constituyen el nodo vertebral del Plan de Modernización del Estado, en la
actualidad[6].
El
decreto 434/16 del 1º de marzo de 2016 aprobó el Plan de Modernización del
Estado. En sus considerandos hace alusión al Decreto N° 103/01( que deroga), por
el cual se aprobó el Plan Nacional de Modernización de la Administración
Pública Nacional en aquella época, expresando que el mismo no contempla los
adelantos tecnológicos producidos en los últimos años, como son el impacto de
las redes sociales, el desarrollo de las aplicaciones móviles y las políticas
de gobierno abierto, por lo que se requiere una visión superadora que incluya
los nuevos elementos tecnológicos disponibles.
En
la presentación del Anexo correspondiente consigna que tiene entre sus objetivos
constituir una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de
eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, a partir del
diseño de organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados. Esto
supone promover una gestión ética y transparente, articulando la acción del
sector público con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales.
La modernización del Estado es un proceso continuo en el tiempo que presenta
acciones concretas y específicas que buscan mejorar el funcionamiento de las
organizaciones públicas[7].
El
decreto 561/16 del 6 de abril de 2016 aprueba la implementación del sistema de
gestión documental electrónica —GDE— como sistema integrado de caratulación,
numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones
y expedientes del sector público nacional y con el objeto de actuar como
plataforma para la implementación de gestión de expedientes electrónicos.
El
decreto 1063/16 del 4 de octubre de 2016 aprueba la implementación de la
plataforma de tramites a distancia (TAD) integrada por el módulo “tramites a
distancia” (TAD), del sistema de gestión documental electrónica (GDE), como
medio de interacción del ciudadano con la administración, a través de la
recepción y remisión por medios electrónicos de presentaciones, solicitudes,
escritos, notificaciones y comunicaciones, entre otros.
Establece
la obligatoriedad de las presentaciones en formato electrónico, y la
constitución de un domicilio electrónico, en el cual serán válidas las
notificaciones que se cursen en la plataforma. Establece, con lógica, la
inaplicabilidad del Decreto N° 759 del 2 de febrero de 1966 que aprueba el
“Reglamento para Mesa de Entradas, Salidas y Archivo” por su evidente
desactualización en el marco del nuevo sistema.
El
Decreto 1265/16 del 15 de diciembre de 2016 Crea la Plataforma de Autenticación
Electrónica Central (PAEC) a fin de brindar un servicio centralizado de
información respecto de la acreditación en entornos virtuales de la identidad
de los usuarios de sistemas informáticos a través de una red.
En
los Considerandos del citado decreto se entiende conveniente “disponer de una
plataforma central que interactúe con los organismos que ya cuentan con
sistemas de autenticación y les brinde el servicio a aquellos otros que aún no
lo poseen, de modo de lograr un uso más eficiente de los recursos y suministrar
un servicio de autenticación digital que se adapte a las necesidades de cada
aplicación”. La finalidad es “facilitar el proceso de identificación de las
personas que acceden al módulo “Trámites a Distancia” (TAD) del sistema de
Gestión Documental Electrónica – GDE-.
El
decreto Nº 87 del 2 de febrero de 2017 crea la Plataforma Digital del Sector
Público Nacional para facilitar la interacción entre las personas y el Estado y
está compuesta por los Portales de Internet y las Aplicaciones Móviles; la Guía
de Trámites; el Perfil Digital del Ciudadano; los Servicios de Atención
Telefónica; las Oficinas Públicas que presten atención presencial, los
Servicios de Mensajes de Texto Simples (SMS), y los Servicios de Atención
Prestados a través de Redes Sociales.
4.3.- La reforma al Reglamento de
Procedimientos Administrativos
Aquella famosa reflexión -obiter dicta-
del Dr. Fayt en su disidencia en el caso Baeza[8]
–“ la democracia aún debe el perfeccionamiento de sus instituciones”-, aun expuesta en un contexto político muy
especial en la vida de todos nosotros, es una adecuada reflexión para
introducirnos en las reformas al reglamento de procedimientos administrativos,
por cuanto resulta evidente que la relación de los ciudadanos con la
Administración Pública debía ser ajustada normativamente en consonancia con el
nuevo derecho público.
La carrera de obstáculos que significa
para el ciudadano el procedimiento administrativo, del que ya hemos dado cuenta
supra, no solo se da de bruces con los principios elementales de aquel, sino
que se traduce en la práctica, muchas veces, en una verdadera denegación de
justicia.
Las reformas, a juzgar por su
contenido, van dirigidas a cambiar sustancialmente la ecuación
ciudadano-Administración Pública. Como se expresa en los Considerandos del
Decreto 894/17, “las iniciativas normativas deben estar justificadas por una
razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines
perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar un marco
normativo estable, predecible, integrado, claro, en un lenguaje que facilite su
conocimiento y comprensión, y, en consecuencia, la actuación y toma de
decisiones de las personas y empresas”.
Dos son los textos legales que buscan
terminar con la obsolescencia del procedimiento administrativo. El primero de
ellos (Nº891/17), aprueba la Buenas Prácticas en materia de Simplificación
Normativa; el segundo (Nº 894/17) modifica el Reglamento de Procedimientos
Administrativos.
Las normas que componen el Plan de
Modernización del Estado, incluidos los dos últimos decretos mencionados son
indicativos de una estrategia que abarca de manera integral y sistémica la idea
central que subyace en la decisión estatal: constituir una Administración
Pública al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad
en la prestación de servicios.
4.3.1.-
El Decreto 891/2017 de Buenas Prácticas en materia de simplificación normativa
El
decreto se sustenta sobre tres ejes instrumentales: la simplificación
normativa, la mejora continua de procesos y la evaluación de implementación de
la normativa que se dicte. Esa instrumentación, asimismo, debe contemplar dos
estándares sustanciales: la participación ciudadana, y la presunción de buena
fe de la actuación del particular. El decreto se refiere también al silencio
positivo, pero ello merece un párrafo aparte.
La simplificación normativa importa el
dictado de normas claras, simples, precisas y de fácil comprensión. Para ello
la Administración Pública deberá evaluar su inventario normativo, actualizar
las normas y las guías de trámites, y eliminar aquellas que resulten redundantes
o importen una “carga innecesaria”.
La mejora continua de procesos
comporta incorporar nuevas herramientas informáticas, teniendo en cuenta el
costo-beneficio, a fin de optimizar los procedimientos, reduciendo tiempos y
costos.
Consecuente con lo expuesto, la norma
impone el deber de evaluar la implementación de las normas regulatorias que se
dicten, lo que incluye la medición del costo-beneficio, a fin de evitar en el
futuro cargas innecesarias.
La simplificación normativa no
constituye una mera consigna para el dictado de normas claras, sino que la
nueva regulación normativa deberá prever mecanismos de participación ciudadana,
favoreciendo el intercambio de ideas, y la consulta o cualquier otro modelo que
favorezca o induzca esa participación como medio de promover una nueva cultura
democrática.
También las normas que se dicten deben
presumir la buena fe del ciudadano. Así una declaración jurada debe ser
suficiente para acreditar situaciones fácticas. Esta directiva, que parece
inocua constituye una pieza central en la relación de las personas con el
Estado.
Aquella primacía estatal, la
exorbitancia que con tanto celo se remarcaba para hacer del derecho
administrativo un valladar a los derechos y que sustentó ese viejo modelo,
encuentra en esta premisa un freno revelador en el que el eje de la relación
Administración-Persona no transita por el clásico sendero del acto
administrativo, sino por el amplio marco en que operan los derechos y garantías
de esta última.
El decreto en análisis promueve la
idea de incrementar el carácter positivo del silencio de la Administración, “en
la medida que resulte posible en atención a la naturaleza de las relaciones
jurídica tuteladas por la norma de aplicación, siempre y cuando sea en beneficio
del requirente y no se afecten derechos a terceros”.
Sin duda ello va a tono con la
finalidad de hacer más transparente, más eficiente y predecible la gestión
pública, como se expresa en los Considerandos del Decreto. Pero, en realidad,
no deja de ser una expresión de deseos de imposible concreción en el ámbito
administrativo. En principio, y valga la redundancia, porque el principio en la
materia es el silencio negativo, conforme el art. 10 ley 19549. Y, en segundo
lugar, y no menos importante, porque solo una norma especial para ciertos casos
puede darle sentido positivo. Debe ser establecido por ley, de manera expresa,
o delegarla en el Poder Ejecutivo en cuestiones muy precisas como podría ser
los contratos administrativos.
De modo tal que imponerle otro efecto
al silencio en nuestro régimen jurídico requiere de una ley, tarea legislativa
que no es competencia del Poder Ejecutivo.
4.3.2.
El decreto 894/17 de reforma al Reglamento de Procedimientos Administrativos
El
decreto sustituye 38 artículos del Reglamento de Procedimientos Administrativos
(1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º, 9º,, 10,11, 12, 13, 14, 15, 17, 19, 20,21, 22, 23,
25, 26, 27, 30, 31, 32, 33, 38, 41, 46, 58, 60, 90, 92, 96, 100, 101, y 105),
incorpora los artículos 107,108,109, y 110, y aprueba el texto ordenado con las
modificaciones aludidas, el que se titula “Reglamento de Procedimientos
Administrativos. Dec. 1759/72 -T.O. 2017”.
La reforma consiste en adecuar los
trámites conforme a las tecnologías de la información y de las comunicaciones
en el marco del procedimiento administrativo, pero también modifica aspectos
relacionados con la producción de prueba, la caducidad y el desistimiento, y
los recursos, e incorpora artículos sobre la presentación de documentos, define
lo que debe entenderse por Declaración Jurada y los efectos o consecuencias de
su falsedad.
Para una más clara exposición dividiré
el tema en tres ítems: Normas relativas a la incorporación de las nuevas
tecnologías; normas relativas a la prueba y los recursos; nuevas normas
incorporadas.
4.3.2.1.-
Normas relativas a la incorporación de las nuevas tecnologías
La
reforma comienza por adecuar la tramitación de expedientes, la formalidad de estos,
los requisitos que deben reunir los escritos, el domicilio, la representación y
vista del expediente y las notificaciones, a la incorporación de las nuevas
tecnologías.
De ahora en más, sin perjuicio de la
facultad de presentar un escrito en formato papel, las actuaciones
administrativas serán electrónicas, y su seguimiento, en línea. Así lo dispone
el artículo 1º al expresar que “los expedientes administrativos tramitarán por
medios electrónicos”.
Cuando hayan de intervenir dos o más
órganos con facultad de decidir en un expediente administrativo se tramitará
por el organismo por el cual hubiese ingresado debiendo dictarse una resolución
única. La norma faculta, en estos supuestos, a que dicha tramitación se
promueva mediante “tramitación en paralelo”. Debe entenderse que el trámite se
replicará con efecto “espejo”, en forma simultánea, pero en definitiva obtendrá
una resolución única.
El último párrafo contempla el
supuesto que ya existieren dos expedientes electrónicos, en cuyo caso prevé
distintas modalidades de tramitación: Asociación, Fusión o Tramitación Conjunta.
El artículo 10 define estas modalidades. La Asociación permite relacionar uno o
más expedientes sólo como consulta; la Fusión permite agrupar varios
expedientes en uno, los que pierden su individualidad; la Tramitación Conjunta
permite la incorporación de expedientes sin que pierdan su individualidad.
El artículo 2º, referido a las
facultades del superior, quien, al impartir una orden, instrucción o emitir un
reglamento interno, o avocarse en una causa, deberá utilizar el Sistema de
Gestión Documental Electrónica[9]
– GDE-, y aunque es obvio, dicha tramitación será mediante expedientes
electrónicos.
El artículo 3º incorpora un cambio
terminológico. Cuando dispone que el trámite administrativo podrá iniciarse de
oficio o a petición de cualquier persona, reemplaza el término “física” por el
de “humana”. Entiendo que la modificación es a los fines de guardar concordancia
con las modificaciones incorporadas en los arts. 31 y 51 del Código Civil y
Comercial de la Nación.
El artículo 4º reafirma el uso de los
medios electrónicos al referirse a la impulsión de oficio del trámite,
respetando los principios de economía, sencillez y eficacia.
De igual modo el artículo 5º, al
referirse a los deberes y facultades del órgano competente, reitera el uso de
los medios electrónicos para agilizar el procedimiento (inc. a); y sustituye el
inciso c, por su evidente inadecuación al nuevo sistema. En su anterior
redacción la dirección del procedimiento debía utilizar para una mayor
celeridad, formularios impresos y otros medios a tal fin, incluso cualquier
medio mecánico de producción en serie de estos. El nuevo texto, prevé el
Sistema de Gestión Documental Electrónica para todas las actuaciones
administrativas; esto es, la totalidad de los módulos que lo integran como
“único medio de creación, registro, firma y archivo de todos los documentos
inherentes a la gestión administrativa”.
Los artículos 7º a 14 referido a las
formalidades del expediente administrativo define a este “como el conjunto
ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento al
acto administrativo, así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo” (art.
7º). Tendrán formato electrónico y todas las tramitaciones deberán realizarse
mediante el Sistema de Gestión Documental Electrónica. Aquellos que existan en
soporte papel podrán continuar de ese modo, pero las actuaciones sucesivas
deberán además instrumentarse en formato electrónico, adjuntado su impresión al
expediente. Asimismo, tendrá una identificación única (IDU) cualquiera fuere el
organismo que le tocará intervenir.
La norma tiene como finalidad
reemplazar el papeleo que caracteriza el clásico expediente administrativo
adaptando los trámites y actuaciones que componen el mismo a las nuevas
tecnologías.
La caratulación de los expedientes
electrónicos se realizará conforme al Nomenclador de Trámites.
El artículo 10 agrega como novedad las
modalidades de vinculación de expedientes a la que nos referimos al comienzo de
este ítem.
Otra novedad incorporada, resultado
del sistema de gestión electrónica, es que los documentos y expedientes
electrónicos que requieran tramitar con carácter reservado requerirán para ello
la habilitación del administrador del sistema, mediante acto administrativo
fundado (art. 11), igual procedimiento cuando se trate de documentos secretos
(art.12).
En cuanto a los oficios y la
colaboración entre dependencias administrativas, todo requerimiento de datos o
informes de terceros o de otros órganos se deberá solicitar por comunicación
electrónica, eliminando de este modo el formato papel o cualquier otra
modalidad que haya impuesto los usos y costumbres en la Administración Pública
(teléfono, nota, fax, etc.). (art. 14).
Los artículos contenidos en el Título
III del Reglamento (con excepción de los artículos 16,18,20,23,24,28,29) han
sido modificados reformulando las formalidades y requisitos que deben reunir
los escritos.
El primer principio que consagra la
nueva normativa establece que los escritos pueden presentarse en la mesa de
entradas del organismo, en las representaciones diplomáticas o consulares de
nuestro país cuando se encontrare en el exterior, o en forma electrónica a
través de la plataforma electrónica de Trámites a Distancia (TAD), por sí o por
apoderados.
Deberá también constituir un domicilio
especial electrónico y denunciar su domicilio real en su primera presentación,
sea electrónica o en papel; cuando utilice la plataforma TAD, su cuenta de
usuario hará las veces de domicilio electrónico, donde le serán notificadas las
actuaciones administrativas.
Cuando se trate de expedientes en
soporte papel, la norma reitera que podrá utilizarse el medio telegráfico para
contestar vistas o traslados, o efectuar peticiones mediante simple anotación
en el expediente, con su firma.
No obstante, todo documento en soporte
papel que se presente debe ser digitalizado por la Mesa de Entradas para su
incorporación al expediente electrónico, devolviéndose los originales al
interesado, previa constatación de su carácter original o de copia autenticada,
salvo que los documentos deban permanecer en custodia por la Administración o
sea obligatorio la presentación de objetos en un soporte específico no
susceptibles de digitalización.
El otro principio que consagra el
artículo 15, es que la digitalización de un documento conforme a los
procedimientos establecidos y su vinculación al Sistema de Gestión Documental
Electrónica importa su autenticación. Y la responsabilidad de que ello se
realice conforme al procedimiento establecido es de los funcionarios
intervinientes.
Por último, todo documento electrónico
firmado digitalmente en el GDE tendrá carácter original, así como los
reproducidos en soporte electrónico a partir de originales de primera
generación en cualquier otro soporte, siempre que respeten la normativa vigente
en ese aspecto.
El artículo 17 define el procedimiento
de registración en la plataforma de “Trámites a Distancia” (TAD). Los
interesados (particulares o apoderados) deberán autenticarse mediante la clave
fiscal de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) o la clave de
Seguridad Social de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES),
o mediante la plataforma de Autenticación Electrónica Central (PAEC).
Respecto a la presentación de
escritos, el artículo 25 distingue tres situaciones: la presentación a través
de la plataforma electrónica, en la mesa de entradas o por correo. Lo
distintivo es el tratamiento para las presentaciones fuera de plazo. Si se
trata de presentaciones en papel rige el plazo de gracia; esto es, las dos
primeras horas del horario de atención de la oficina que se trate del día hábil
inmediato. En cambio, en los trámites a distancia, la carga puede realizarse
durante las 24 horas de todos los días del año y el cómputo de plazos se hará a
partir del primer día hábil siguiente al de la carga (art. 30 inc. b) no siendo
de aplicación el plazo de gracia a que alude el artículo 124 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación.
El artículo 26 sustituye la expresión
de “mero trámite” y alude a la elaboración de meros informes, contestación de
comunicaciones oficiales y todo otro diligenciamiento de documentación, los que
deben ser resueltos en el plazo de cinco días -la anterior redacción establecía
tres días de plazo-. No obstante, la diferencia semántica entiendo que se
refiere a aquellos actos que no requieren sustanciación, a una simple
providencia que no requiere fundamentación alguna. Puede generar duda cuando de
la lectura del nuevo artículo 84 se mantiene la expresión de “mero trámite”
como acto impugnable, pero una interpretación sistémica permite afirmar que la
diferencia apuntada no importa una nueva clasificación, sino una ampliación en
el artículo 26 de lo que se conoce como actos de “mero trámite” – meros,
informes, contestación de comunicaciones oficiales, todo otro diligenciamiento
de documentación pertinente-. En todo caso, un mero informe será un “mero
trámite” impugnable cuando produce algún efecto jurídico que afecte la esfera
de derechos del interesado -derecho subjetivo o interés legítimo-.
La relevante de esta norma es que consigna
expresamente la responsabilidad directa del titular de la unidad administrativa
y del personal a cargo de la resolución o despacho del asunto y le impone el
deber de remover todo obstáculo que impida o retrase la tramitación del
expediente. Si bien esto es una verdad de Perogrullo, su inclusión es
bienvenida; asimismo, los hace personalmente responsables del cumplimiento de
la obligación legal de dictar la resolución en plazo, y su incumplimiento no
solo genera su responsabilidad administrativa sino de “la que hubiere lugar de
acuerdo con la normativa aplicable”.
Debe entenderse que esto último es una
clara señal de la responsabilidad civil en caso de que ese incumplimiento causare
un daño a la propia Administración o a terceros.
Respecto a la prueba instrumental, la
reforma permite que lo particulares, mediante el uso de la plataforma
electrónica TAD, agreguen documentos digitalizados de acuerdo con la normativa
vigente[10].
Los artículos 31, 32, 33, 38 y 41
adecuan la normativa referida a la representación vista de actuaciones y las
notificaciones de acuerdo con la incorporación de las nuevas tecnologías.
Las personas que actúen por
representación podrán hacerlo mediante la plataforma TAD siempre que tengan
clave fiscal o de seguridad social. El documento pertinente será adjuntado con
carácter de declaración jurada a la carpeta del particular en la plataforma
mencionada. Además, se vinculará al expediente electrónico una constancia de
apoderamiento. La falta o insuficiencia en la acreditación es un defecto
subsanable dentro del plazo de diez días de intimado. (art. 31).
Cuando se utilice la plataforma TAD no
será necesario presentar la documentación relativa al apoderamiento o
representación cuando ella coste en algún organismo de la administración,
bastando informar tal circunstancia al momento de la presentación (art.32).
El artículo 33, referido al mandato
por acta de autoridad administrativa, elimina el segundo párrafo referido a la
exigencia de poder ante escribano público cuando se faculte a percibir suma
mayores al equivalente de diez salarios mínimos.
En la vista de expediente electrónico
el artículo 38 prevé la consulta con y sin suspensión de plazo. Cuando se
requiera la suspensión de plazo requerirá petición expresa por escrito. Si es
sin suspensión de plazo, la vista es automática, sin necesidad de petición
expresa por escrito. En caso de que el expediente se encontrare con trámite en
curso, quedará registrada la consulta mediante el documento “Constancia de Toma
de Vista”. Surge del texto de la norma que el famoso latiguillo de expediente
“a despacho” no puede ser alegado por la Administración, común en el trámite de
expedientes en soporte papel para disuadir al interesado de su consulta.
La vista se materializa también
mediante copia del expediente electrónico en un soporte informático o con
copias en soporte papel, a pedido del interesado y a su cargo.
En cuanto a la forma de las
notificaciones, la reforma establece que podrá realizarse, además de los medios
ya conocidos, a través de la plataforma TAD, en la cuenta del usuario en el
cual se ha constituido el domicilio especial electrónico. Se entiende que la
notificación se cumplimenta cuando esté disponible en dicha cuenta, y se
considera notificado el primer día hábil siguiente al de la fecha de ingreso a
aquella, a partir del cual comienza a correr el plazo para su impugnación o
para dar cumplimiento a una intimación. (art. 41).
4.3.2.2.- Normas relativas a la prueba y
los recursos
En
materia de prueba dispone que los actos de instrucción tendientes al
conocimiento y comprobación de los hechos se realizarán de oficio y a través de
medios electrónicos, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal
o reglamentariamente establecidos. (art.46) El último párrafo del artículo en
análisis alude a las aplicaciones y sistemas de información, los que “deberán
garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos
responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar
la simplificación y la publicidad de los procedimientos”. Aun cuando pueda
considerarse sobreabundante, constituye un estándar de interpretación sobre la
actuación del organismo administrativo que se relaciona con la tutela
administrativa efectiva y el principio de la defensa en juicio.
El artículo 58, referido a la prueba
documental, agrega como normas a las que se remite -además de los arts. 16, y
27 a 30-, los artículos 109 y 110, relativos a la declaración jurada y la
responsabilidad derivada por su inexactitud o falsedad.
En la etapa del alegato (art.60), y
bajo el sistema de expedientes en soporte papel, el interesado podía retirar
las actuaciones para en análisis de la prueba y posterior presentación del
escrito pertinente. La reforma ha dejado a salvo esa posibilidad respecto de
expedientes que hayan sido caratulados antes de la fecha de implementación del
módulo Expediente Electrónico (EE) del sistema GDE. La norma será transitoria
pues resulta evidente que con el paso del tiempo todas las actuaciones
administrativas serán tramitadas en soporte electrónico.
El articulo 90 solo incorpora, en la
tramitación del recurso jerárquico, al Jefe de Gabinete de Ministros entre los
funcionarios a los que puede elevarse el mismo. Esto es, quien dictó el acto
administrativo, en caso de ser impugnado podrá elevarlo al Ministerio o
Secretaría de la Presidencia de la Nación de su jurisdicción, o al Jefe de
Gabinete de Ministros.
Si el acto impugnado ha emanado del
Jefe de Gabinete de Ministros, de un Ministro o Secretario de la Presidencia de
la Nación, resolverá el Poder Ejecutivo Nacional.
Los artículos 92 ,96 y 100, referidos
al recurso jerárquico, al de Alzada, de reconsideración y revisión solo
incorporan al Jefe de Gabinete de Ministros para guardar la concordancia
necesaria. Es que, a la fecha de sanción del decreto 1759/72, no existía dicha
figura, que fue incorporada por la reforma constitucional de 1994.
Cuando hubiere que subsanar errores
materiales, de hecho, o aritméticos en los expedientes electrónicos deberá
implementarse mediante el GDE, previa vinculación del acto administrativo que
la autorice. (art. 101).
Por último, el artículo 105 prevé que
en caso de reconstrucción de un expediente en soporte papel, este deberá
hacerse en soporte electrónico, y si el expediente hubiese sido hallado, tanto
si hubiese sido o no concluido su reconstrucción, el trámite deberá continuar
en soporte electrónico. El expediente en soporte papel deberá ser archivado con
constancia del número de expediente electrónico que lo suceda.
4.3.2.3.-
Nuevas normas incorporadas
La reforma ha
incorporado cuatro nuevos artículos: 107,108,109 y 110.
El primero, tal como reza su acápite,
elimina cargas al administrado. En tal
sentido, cuando en la tramitación de un expediente sea necesario agregar algún
documento o dato que deba ser emitido por alguna entidad o jurisdicción del
sector público nacional ésta deberá ser solicitada por comunicación oficial,
expresando el motivo, el procedimiento de referencia y la norma que lo
justifica.
La primera parte del artículo 108, es
sobreabundante en tanto alude a la presentación de datos y documentos, que
deberán ajustarse a la normativa aplicable, pudiendo el interesado aportar
cualquier documento que estimen conveniente.
El segundo párrafo es coherente con la
finalidad de eliminar cargas al administrado, al prescribir que la
Administración no podrá exigir a los interesados la entrega de documentos
originales, salvo que excepcionalmente la normativa aplicable indicare lo
contrario. Recuérdese que todo documento electrónico firmado digitalmente en el
sistema electrónico de gestión documental tendrá carácter de original y con
pleno valor probatorio -arg Art. 15 inc. e)-
Ello es complementado con la
incorporación de la declaración jurada a que alude el artículo 109. Tal
declaración importa el reconocimiento por parte del interesado que dispone de
toda la documentación que adjunta a su presentación, y que le puede ser
requerida en cualquier momento para acreditar la veracidad de estos (inc. a),
como así también de sus datos identificatorios o cualquier otro dato relevante
para el ejercicio de su derecho (inc. b).
Si falseare cualquier dato, o fuere
inexacto, y tuviere carácter esencial, o no presentare la documentación a
requerimiento de la Administración, es pasible de sanciones -véase art. 6º inc.
d)-, sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil o administrativa que
correspondiere, y hasta la posibilidad de tener que restituir la situación
jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho, o al
inicio de la actividad correspondiente (art.110).
Esta última afirmación de la norma es
claramente contradictoria con el régimen de validez de los actos
administrativos, e innecesaria.
Si una persona logra el reconocimiento
de un derecho, o la autorización correspondiente para iniciar una determinada
actividad, y se acredita el falseamiento de un dato que resulta esencial en el
proceso de formación de la voluntad estatal, es a todas luces claro que la
cuestión debe dilucidarse a la luz de lo arts. 12,14 y 17 de la Ley 19549. Es
decir, si el acto se encuentra firme y consentido y hubiere generado derechos
subjetivos que se estén cumpliendo, la “restitución de la situación jurídica a
momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho” solo será posible
mediante el ejercicio de la acción de lesividad. Si no ha sido notificado y no
se encuentra firme y consentido, la Administración podrá revocar el acto
administrativo por ser este irregular.
Adviértase que la norma habla de
datos, documentos o información de carácter esencial, razón por la cual queda
fuera del alcance del artículo 18 cuando este afirma que aún el acto regular
puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa si el
interesado hubiese conocido el vicio. Vicio que no tenga la entidad de aquel
que menciona el inciso a) del artículo 14; esto es, no esencial.
5.-
Conclusión. El cambio de modelo y las asignaturas pendientes
La reforma al Reglamento de la Ley de Procedimientos administrativos es un significativo avance en procura de una Administración que promueva y dirija los trámites administrativos con celeridad, economía, sencillez y eficacia.
Vivimos un tiempo que puede definirse
como revolución digital. La modernización, la adecuación de los procedimientos
resultaba ya impostergable No solo para ponerse a tono con las directivas o
sugerencias de organismos internacionales, sino porque el uso de las nuevas
tecnologías es ya una cuestión que se ha incorporado a la vida de la inmensa
mayoría de las personas, y como se ha afirmado más arriba, constituye ya una
cualidad del Estado democrático.
La implementación del
Sistema de Gestión Documental Electrónica, como sistema integrado de
caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas
las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional, actuando como
plataforma para la implementación de gestión de expedientes electrónicos,
importa un cambio de modelo en la relación Estado-Persona.
Tiene que ver con
ese nuevo modo de relación, que importa afirmar, como lo expresa en sus
Considerandos el Decreto 894/17, que “el ciudadano no está al servicio de la
administración, sino por el contrario, es la administración la que está al
servicio del ciudadano”. Una nueva matriz disciplinar -el sistema de gestión
documental electrónica; GDE- que redescubre valores y los potencia en la
concreción de un nuevo modelo de Administración Pública. Sin duda que requerirá
ajustes, porque a la innovación dinámica que caracteriza a las nuevas
tecnologías de la información y de la comunicación, se agrega los casos no
previstos, los ejemplos en la funcionalidad del sistema o paradigmas que
permitirán ir ajustando, componiendo este nuevo modelo.
La disfuncionalidad del viejo sistema
en el cual la Administración goza de un privilegio, tan pronto como repasemos
el procedimiento administrativo, el sistema recursivo, etc. que no responde a
la nueva concepción sobre los derechos humanos, y el principio de tutela
efectiva, está siendo removido en parte con las reformas aludidas.
Conformar una Administración
electrónica demanda un enorme esfuerzo, no solo tecnológico, sino económico y
humano. El gobierno nacional lo ha asumido como un tema de agenda, como un
compromiso de gobierno. Compromiso que también han asumido las provincias para
renovar su modelo de gestión pública, que permitirá además conformar una red
electrónica en todo el territorio nacional.
Una primera etapa que va
desarrollándose sin pausa, pero que requerirá en el mediano plazo algunas
revisiones normativas de competencia del Poder Legislativo. Es que, como ya se
expresado aun cuando se le reconozca al derecho
administrativo una construcción exorbitant a iure commune, el nuevo modo de
concebir la relación Estado-Persona en el derecho público obliga a cambia el
prisma desde el cual se concibe e interpreta la relación
jurídico-administrativa; reconocer que
el eje de la relación Administración-Persona no transita por el clásico sendero
del acto administrativo, sino por el amplio marco en que operan los derechos y
garantías de esta última ; dato este que importa que la transformación del
derecho público impacte, de lleno, en el procedimiento administrativo.
¿Que
implica esa transformación? Esencialmente barrer algunos dogmas que han
caracterizado tal procedimiento respecto a la competencia, la adjetivación de
determinado obrar administrativo para sustraerlo a la justicia para invocar
inmunidad en los estrados judiciales, la participación de los ciudadanos y de
las organizaciones de defensa de los usuarios y/o consumidores en los
procedimientos de audiencia pública, el agotamiento de la vía administrativa en
el sistema recursivo como condición sine qua non para el acceso a la
jurisdicción, la necesidad de simplificar tal sistema, examinar la posibilidad
de otorgar efecto suspensivo a los recursos o a las acciones impugnatorias en
sede judicial, etc.[11].
Asimismo,
retomar el estudio y análisis de un código procesal en lo contencioso
administrativo sobre la base del proyecto que se presentara durante la Administración
Menem al Honorable Congreso de la Nación en 1998[12].
Estas son algunas de las asignaturas
pendientes que habrá de acometerse en un futuro no muy lejano. Es que una
Administración Pública y un Estado eficaz importa ineludiblemente un orden
jurídico justo. Por imperativo ético el orden jurídico no debe sólo garantizar
el ejercicio pleno de los derechos fundamentales, sino que tiene la obligación
de remover cuánto obstáculo normativo y/o instrumental impida el libre goce de
aquéllos.
Revertir la lógica del sistema, no
para desnaturalizar las potestades estatales, sino para armonizar su ejercicio
con el pleno goce de los derechos de las personas.
Un gran paso ha sido dado en ese
andar. Y, ya sabemos, se hace camino al andar.
[1] Desde el punto de
vista político, que el Estado sea eficaz importa consenso como método de
resolución de los conflictos sociales y la definición de la agenda pública, al
tiempo que otorga legitimidad al gobierno. No me refiero, válido es aclarar, a
la legitimidad racional, legal o de origen, sino a aquella que se obtiene
precisamente por la eficacia de la gestión de gobierno, y cuando hablamos de
consenso tampoco me refiero a la que se identifica con mayoría política, sino a
la que deriva del diálogo y la participación de los diversos actores sociales,
políticos y económicos.
[2] Dicha Carta fue Adoptada por la XVII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno Santiago de Chile, 10 de
noviembre de 2007 (Resolución No. 18 de la Declaración de Santiago) y que entre
otras consideraciones merece destacarse lo siguiente: “…6 El Gobierno
Electrónico se inspira en los principios siguientes: a. Principio de igualdad:
con objeto de que en ningún caso el uso de medios electrónicos pueda implicar
la existencia de restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que se
relacionen con las Administraciones Públicas por medios no electrónicos, tanto
respecto al acceso a la prestación de servicios públicos como respecto a
cualquier actuación o procedimiento administrativo sin perjuicio de las medidas
dirigidas a incentivar la utilización de los medios electrónicos. b. Principio
de legalidad: de forma que las garantías previstas en los modos tradicionales
de relación del ciudadano con el Gobierno y la Administración se mantengan
idénticas en los medios electrónicos. Los trámites procedimentales, sin
perjuicio de su simplificación general, constituyen para todos los ciudadanos
garantías imprescindibles. El principio de legalidad también comprende el
respeto a la privacidad, por lo que el uso de comunicaciones electrónicas
comporta la sujeción de todas las Administraciones Públicas a la observancia de
las normas en materia de protección de datos personales. c. Principio de
conservación: en virtud del cual se garantiza que las comunicaciones y
documentos electrónicos se conservan en las mismas condiciones que por los
medios tradicionales. d. Principio de transparencia y accesibilidad: garantiza
que la información de las Administraciones Públicas y el conocimiento de los
servicios por medios electrónicos se haga en un lenguaje comprensible según el
perfil del destinatario. e. Principio de proporcionalidad: de modo que los
requerimientos de seguridad sean adecuados a la naturaleza de la relación que
se establezca con la Administración. f. Principio de responsabilidad: de forma
que la Administración y el Gobierno respondan por sus actos realizados por
medios electrónicos de la misma manera que de los realizados por medios
tradicionales. De acuerdo con dicho principio, las informaciones oficiales que
se faciliten por medios electrónicos no pueden beneficiarse de una cláusula
general de irresponsabilidad, ni incorporar una cláusula especial de esta
naturaleza. En caso contrario, se dejará constancia con caracteres muy visibles
y reiterados de que se trata de una página o portal electrónico no oficial y
que no forma parte del sistema de Gobierno Electrónico. g. Principio de
adecuación tecnológica: las administraciones elegirán las tecnologías más
adecuadas para satisfacer sus necesidades. Se recomienda el uso de estándares
abiertos y de software libre en razón de la seguridad, sostenibilidad a largo
plazo y para prevenir que el conocimiento público no sea privatizado. En ningún
caso este principio supondrá limitación alguna al derecho de los ciudadanos a
emplear la tecnología de su elección en el acceso a las Administraciones
Públicas. Dentro de este principio se comprende el del uso de distintos medios
electrónicos como son: el computador, la televisión digital terrestre, los mensajes
SMS en teléfonos celulares, entre otros, sin perjuicio de la eventual
imposición del empleo en determinados casos de aquellos medios concretos que se
adecuen a la naturaleza del trámite o comunicación de que se trate.
[4] El artículo 4.º de la
Carta expresa: Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la
transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la
responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los
derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa. La subordinación
constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil
legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades
y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia”.
[5] Sobre el particular,
Alejandro Fuenmayor Espina, El Derecho de acceso de los ciudadanos a la
información pública. Análisis jurídico y recomendaciones para una propuesta de
ley modelo sobre el derecho de acceso de los ciudadanos a la información
pública, 1 ed. – San José C.R.: Oficina de la UNESCO para América Central,
2004.
La segunda, Declara de interés público
el desarrollo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, las
Telecomunicaciones, y sus recursos asociados, estableciendo y garantizando la
completa neutralidad de las redes. Su objeto es posibilitar el acceso de la
totalidad de los habitantes de la República Argentina a los servicios de la
información y las comunicaciones en condiciones sociales y geográficas
equitativas, con los más altos parámetros de calidad. El artículo 2 establece
que “las disposiciones de la presente ley tienen como finalidad garantizar el derecho
humano a las comunicaciones y a las telecomunicaciones, reconocer a las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) como un factor
preponderante en la independencia tecnológica y productiva de nuestra Nación,
promover el rol del Estado como planificador, incentivando la función social
que dichas tecnologías poseen, como así también la competencia y la generación
de empleo mediante el establecimiento de pautas claras y transparentes que
favorezcan el desarrollo sustentable del sector, procurando la accesibilidad y
asequibilidad de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el
pueblo”. Asimismo, reconoce el carácter de servicio público esencial y
estratégico de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en competencia
al uso y acceso a las redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios
de Servicios de TIC. (art.15)
[7] el Plan está
estructurado en 5 ejes:
1. Plan de Tecnología y Gobierno
Digital: Se propone fortalecer e incorporar infraestructura tecnológica y redes
con el fin de facilitar la interacción entre el ciudadano y los diferentes
organismos públicos. Asimismo, se busca avanzar hacia una administración sin
papeles, donde los sistemas de diferentes organismos interactúen autónomamente.
2. Gestión Integral de los Recursos
Humanos: Es fundamental que la gestión de las personas se acompañe de un
proceso de cambio organizacional que permita avanzar en su jerarquización,
facilitando el aprendizaje y la incorporación de las nuevas tecnologías y
procesos para lograr la profesionalización de los trabajadores de la
administración pública.
3. Gestión por Resultados y Compromisos
Públicos: La institucionalización de procesos que permitan tanto la definición
clara de prioridades para la toma de decisiones, como la evaluación de los
procesos mediante los cuales se plasmarán e implementarán dichas decisiones y
la correspondiente reasignación de recursos, son aspectos fundamentales en la
búsqueda de un Estado socialmente eficiente y abarcativo. Asimismo, es necesario
promover la cultura de la eficiencia pública, a través de un modelo de gestión
que haga énfasis en los resultados y en la calidad de los servicios, con
flexibilidad en la utilización de los medios; pero estricto en la prosecución
de sus fines, basados en sistemas de rendición de cuentas que aumenten la
transparencia de la gestión.
4. Gobierno Abierto e Innovación
Pública: Junto a la eficiencia de los servicios prestados por el Estado debe
promoverse la más amplia participación posible de la comunidad en la evaluación
y el control de los programas del Estado y de las instituciones públicas, de
manera que se renueve la confianza en el vínculo entre los intereses del Estado
y los intereses de la ciudadanía.
5. Estrategia País Digital: Se trata de
un eje transversal a los cuatro anteriores, orientado a crear alianzas con las
administraciones públicas provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, con el objetivo de fortalecer los lazos existentes para avanzar
dentro de un marco de intercambio y colaboración mutua, poniendo al servicio
del desarrollo conjunto de las administraciones, las experiencias y prácticas
exitosas existentes en todo el territorio nacional.
[8] “Recurso de hecho
deducido por Aníbal Roque Baeza en la causa Baeza, Aníbal Roque c/Estado
Nacional” - Fallos 306:1125. Como se recuerda, el actor buscaba la declaración
de inconstitucionalidad del Decreto 2272/84 por el cual el Poder Ejecutivo
Nacional dispuso consultar la opinión del cuerpo electoral sobre los términos
del arreglo de los límites con Chile en la zona del Canal de Beagle.
[9] En el sitio https://www.argentina.gob.ar/modernizacion/administrativa/gde puede leerse lo
siguiente: El sistema de Gestión
Documental Electrónica (GDE) es una plataforma que sirve para gestionar los
trámites de la administración pública. Es un sistema integrado de caratulación,
numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones
y expedientes del Sector Público Nacional.
GDE está integrado por varios módulos.
Los módulos principales son:
Escritorio Único (EU): es la interfaz
que permite navegar por todos los módulos que integran el sistema.
Comunicaciones Oficiales (CCOO): es el
módulo que permite la generación, registro y archivo de documentos
comunicables.
Generador Electrónico de Documentos
Oficiales (GEDO): es el módulo que permite generar, registrar y archivar todos
los documentos oficiales electrónicos.
Expediente Electrónico (EE): es el
módulo que se utiliza para la caratulación, vinculación de documentos, pases y
consultas de expedientes electrónicos.
[10] El procedimiento está
descripto en la Resolución N° 44/2016 de la SECRETARÍA DE MODERNIZACIÓN
ADMINISTRATIVA del MINISTERIO DE MODERNIZACIÓN, de acuerdo con el protocolo de
escaneo que se consigna en el Anexo III.
[11] véase “Derechos
fundamentales y tutela judicial efectiva – Hacia un nuevo sistema de derecho
administrativo” de mi autoría en http://iurepublicum.blogspot.com.ar
[12] En la elaboración de
ese proyecto se tuvo en cuenta el que preparó en el año 1994 una comisión de
especialistas constituida por el Ministerio de Justicia integrada por los
doctores Miguel Marienhoff, Rodolfo Barra, Juan Carlos Cassagne, Julio Rodolfo
Comadira, Carlos Manuel Grecco, Juan Octavio Gauna y Juan Carlos Cantero, y el que, diseñado por
el Ministerio de Justicia, siguiendo en lo esencial al de la referida comisión,
fue presentado a vuestra honorabilidad en el año 1995, bajo la denominación de
"Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa y de Demandas contra la
Nación y Demás Entes Estatales".
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