Medios de comunicación social,
libertad de prensa y pluralismo informativo. (Bien común y ciudadanía).
La libertad de
prensa consiste en poder decir lo que se piensa, o no decirlo; el pluralismo
informativo porque permite escuchar varias voces, construye ciudadanía.
I.-
El nuevo paradigma del Estado contemporáneo: la reconquista de la arena pública
y la protección y/o fomento de los bienes comunes. (Un excursus necesario).
Como
supo expresar Graneris, el hombre que obra, si lo hace humanamente, es decir,
determinándose a la acción de un modo consciente y libre, obra para alcanzar un
fin, y la elección de un fin se hace siempre por el impulso de la propia
concepción de la vida y del mundo, o al menos en armonía con esta concepción.
En tanto actuamos, esa acción está imbuida de una concepción acerca de las
cosas, del hombre, de la vida, de las experiencias vividas que nos hace
construir o adoptar una visión integral del mundo. No hay entonces posibilidad alguna
de esgrimir una teoría que exprese una idea que no esté impregnada de una
determinada concepción filosófica.
En
el terreno de la Administración Pública y del Derecho, íntimamente ligada a la
conducción política del Estado no es posible alcanzar comprensión alguna sobre
el quehacer público de manera aislada o derivada de la mera interpretación normativa,
bloqueada a los datos y los valores que la informan.
Esto
ha sido así siempre; solo que variando el dato histórico-político aquel ha
aparecido asumiendo misiones, roles diferentes, muchas veces, diametralmente
opuestos a lo largo de la historia.
En los
últimos 40 años, el perfil del Estado ha cambiado bruscamente. La globalización
reveló la ausencia de límites entre lo interno y lo internacional, y donde el
poder reposa en gran medida en los mercados que genera y seduce a una sociedad
de consumidores;
un fenómeno, que aparece, así como una sucesión de contracciones que integran
virtualmente, pero desintegran económicamente, que incluyen en apariencia, pero
excluyen socialmente.
Lo que sí
dejo en claro es que, aquella famosa frase de Reagan, utilizada para renegar de
la regulación del mercado –“El Estado no es la solución, es el problema”- fue
pulverizada por los hechos, siempre más reales que los dogmas, y que el
capitalismo de libre mercado sin restricciones en modo alguno resultó ser la
panacea para el desarrollo de los pueblos.
Ha demostrado, asimismo, que las
reglas de juego en la globalización no son privativas del poder político, sino
que ese poder es difuso y repartido en muchos actores, preferentemente privados
(financistas, empresas, la pléyade de asesores económicos y teóricos, las
organizaciones no gubernamentales, los traficantes de divisas, de drogas y de
armas, los medios de comunicación con las nuevas tecnologías de la información
y comunicación). Jacques Chonchol, ha dicho que la
globalización no designa solamente el grado de abertura de las economías, sino
que importa un modo de regulación donde lo internacional predomina sobre lo
nacional y a menudo lo suprime, las normas de funcionamiento de las empresas se
imponen por encima de las de los Estados y el sector privado impone sus
prioridades al sector público.
Ya, a principios de este siglo, Sabino
Cassese, en un lúcido trabajo
sobre la crisis del Estado, apuntaba que “se han registrado tres cambios
importantes en las relaciones entre Estado y economía: si antes el Estado era
soberano en materia económica, ahora pierde su soberanía justamente a favor de
la economía; si antes el Estado era prevalentemente pedagogo, ahora es
principalmente regulador; si antes el gobierno de la economía era unitario,
ahora el mismo está fragmentado”.
La caída de Wall Street y la
explosión de la burbuja inmobiliaria con su inevitable colapso financiero y el
dantesco panorama de la crisis europea marcó claramente que el
poder económico, ayudado sin duda por la ineficiente gestión pública de los
gobiernos está ganando la batalla a costa del Hombre, más allá de los rescates
multimillonarios dispuestos por el gobierno de EE.UU. y la UE.
Es que, como
ha expresado Stiglitz, la caída de Wall Street es para el fundamentalismo de
mercado lo que la caída del Muro de Berlín fue para el comunismo.
Ese desbalance entre economía y
Estado que expresa Cassese ha obligado y obliga a éste a intervenir en aquellas
áreas que percibe, entiende, que resulta necesario para corregir ese desequilibrio
que pone en riesgo los cometidos estatales. De ahí que la
estructura organizacional de la Administración Pública es, y lo será aún más en
el futuro, compleja, desagregada y esencialmente contingente.
Desde fines del siglo XX dos centros
impulsores condicionan al Estado Nación: Uno exógeno, producto del proceso de
globalización que lo ha obligado a adecuar su funcionamiento y hasta resignar
parte de su soberanía, concepto este claramente desteñido en su acepción
clásica a partir de los procesos de integración y los pactos internacionales
relativos a los derechos fundamentales del hombre y a mecanismos instrumentados
para combatir flagelos que conspiran contra la humanidad misma (narcotráfico,
bioterrorismo). Otro, endógeno, ante la necesidad de dar respuesta a la crisis
de gobernabilidad y a la asistencia requerida por los centros locales
(Provincias y municipios) y la creciente demanda de democratización por parte
de la sociedad misma.
Ha debido, en consecuencia, reconfigurar su
estructura orgánica funcional en aquellos sectores más expuestos debido a esas
fuerzas gravitacionales que condicionan su actividad y/o conspiran contra
aquellos cometidos que el Estado hace suyos. El sistema de cooperación que hoy
preside la relación entre los Estados debido al narcoterrorismo y el lavado de
activos como así también internamente para eliminar el déficit fiscal optimizando
sus recursos en pos del bien común ha reconfigurado su perfil para su actuación
en la arena pública. Es en ese espacio en el que interactúa con la sociedad, y
que se traduce sin duda en una exigencia social para el Estado, debido a la
nueva concepción sobre los derechos del hombre, en tanto estos revelan
esencialmente el haz de bienes comunes que aquel debe promover, proteger y
garantizar a los ciudadanos en un sistema democrático, el lugar en el que debe
emerger como un promotor y garante de las condiciones esenciales que permitan
el desarrollo integral del Hombre, conforme sus propias calidades.
Así, el medio ambiente, la biodiversidad, la
trazabilidad alimentaria, la salud, el pluralismo informativo, o los
denominados recursos tangibles (tierras, plazas, huertas, bosques) o
intangibles (bienes culturales, software, información) o naturales (recursos
hídricos, genoma) entre tantos otros constituye bienes comunes, en tanto en su
destino, uso, goce o explotación deben participar todos los miembros de la
sociedad. Sea porque están relacionados con la preservación o protección de la
salud, la vida, o porque constituyen piezas sustanciales para la organización
democrática de un país.
Esta noción de bien común es más abarcativa,
más extensa y concreta, y no se opone a la idea de bien público. En todo caso,
la complementa o se transforma, en determinadas circunstancias en objeto de la
calificación de bien público, en tanto atañe un colectivo que es la comunidad
misma.
Si un bien es común, su tratamiento y su regulación debe garantizar la no
exclusión de ningún miembro de la sociedad.
En suma, dos nuevos ejes sobre los que
discurre la acción estatal: la arena pública, como espacio de interacción de la
sociedad, y los bienes comunes, como objeto que el Estado debe preservar y/o
promover para el fortalecimiento del sistema de vida democrático.
II.- La intervención
administrativa y los cometidos estatales
La nota modal de la
Administración Pública es la de unir la exigencia de legitimidad de sus actos,
a la de una real y efectiva eficiencia, de manera de asegurar, el logro de las
finalidades que le son propias. El gobierno del Estado es el centro vital del
cuál emana una vasta y compleja actividad, una acción concreta y continua, para
cuyo cumplimiento es imprescindible contar con una organización adecuada, que
aparece primariamente como una estructura técnico-jurídica.
Los cometidos
estatales, y, por ende, las técnicas de administración son esencialmente
contingentes. El crecimiento de la actividad estatal a lo largo del siglo
pasado, que no es del caso historiar aquí, no ha sido sino el resultado de la
exigencia social corporizada en demandas y requerimientos de variada índole que
ha compelido al Estado a promover formas de organización administrativa para el
logro de sus cometidos, muchas veces, por cierto, disociadas de las verdaderas
necesidades de quienes son el sustrato esencial de su existencia.
Argentina no ha sido
ajena a ella. La fijación de la agenda pública desde ese mosaico de factores
borrosos extra-poder no ha sido sino una de las razones del vaciamiento del
pensamiento crítico, que constituye en sí mismo una de las razones de una
batalla cultural que debe emprenderse para promover una sociedad más reflexiva,
sincera y justa.
Que la Administración
Pública obre correctamente, no es un postulado dogmático sino una exigencia
social. Que obre y obre bien. Si estamos en presencia de una exigencia social,
ella debe llevarse a cabo con eficacia y eficiencia, conceptos íntimamente relacionados.
De modo tal que no puede concebirse un orden estático e inmutable,
insusceptible de reconocer los cambios del propio devenir histórico, y del fin
que persigue una comunidad política.
Por ello que el
intervencionismo administrativo juega un rol decisivo en la necesidad de
alcanzar nuevos sistemas de organización, con los aportes de las más modernas técnicas,
al llevar el actuar administrativo a esferas muy distantes y diferentes de las tradicionales,
y en las que la organización tradicional resulta ineficaz para obtener resultados
adecuados. La importancia y el valor de la consideración de la organización
administrativa son indiscutibles, y pretende la constante revisión, sustitución
y mejoramiento de las estructuras y del funcionamiento de los órganos
administrativos, como medio por el que el Estado puede alcanzar de mejor manera
y con mayor economía y rapidez, los fines propuestos. El bien común, el
bienestar general, es permanente y su contenido concreto, pero las condiciones
para que se haga efectivo se caracterizan por el cambio permanente.
Al tiempo que la
soberanía estatal se ha hecho difusa, y necesariamente interdependiente en un
mundo que es a su vez, plural y borroso, se ha ampliado notablemente el haz de
garantías y derechos de las personas, debiendo el Estado intervenir para
garantizar la libertades económicas y sociales estimulando la iniciativa
privada, la concurrencia al mercado y el pluralismo social.
Lo que no parece
quedar duda, que ese principio de suplencia predicado como un nuevo modelo en
el rol del Estado, no puede dejar librado a la omnipotencia del capital el
alcance en el goce de aquellos derechos. Es, por lo tanto, tiempo de alumbrar
un nuevo paradigma en la función estatal: la de su intervención directamente
proporcional al riesgo que corre el pluralismo social, económico y político por
las fuerzas prevalentes del mercado. En ese sentido, y sin
romper las bases mismas de un sistema democrático deberá asegurar, tanta
libertad como sea necesario, y tanta regulación como sea posible.
Allí, en ese escenario
de realizaciones que es la arena pública, debe fijar las reglas, los principios
ordenadores para que esa interrelación Estado-Sociedad supere el conflicto, que
se entiende ínsito en toda relación social, y que constituye el cometido
esencial de la política: superarlo para potenciar el haz de derechos y
garantías que legítimamente demanda ejercer la sociedad.
Una de las ideas más difundidas, e incorporadas en
el cuerpo social es el de considerar, de modo unilateral, que la libertad de
expresión corre peligro por la acción del Estado, siempre proclive a dominar el
espectro informativo con fines inconfesables. Pero la libertad de expresión no
es un camino de ida solamente. Importa asimismo el pluralismo informativo.
De modo que garantizar y promover la diversidad en
la información y la pluralidad de contenidos forma parte de la nueva agenda del
Estado contemporáneo.
Al respecto dice Owen Fiss: Creo, sin embargo, que este modo de ver las
controversias actuales sobre la libertad de expresión –como una mera repetición
del pasado– es equivocado. Algo mucho más profundo y de mayor relevancia está
sucediendo. Se nos está invitando –de hecho, se nos está obligando– a
reconsiderar la naturaleza del Estado Moderno y a examinar si éste debe
desempeñar algún papel en la protección de nuestras libertades más
fundamentales. Los debates del pasado asumían que el Estado era el enemigo
natural de la libertad. Era el Estado el que estaba tratando de silenciar al
individuo, y era el Estado al que había que poner límites. Hay una gran dosis
de sabiduría en esta concepción, pero se trata de una verdad a medias.
Ciertamente el Estado puede ser opresor, pero también puede constituir una
fuente de libertad. (...) Este punto de vista -inquietante para algunos-
descansa en una serie de premisas. Una de ellas se refiere al impacto que las
concentraciones privadas de poder tienen sobre nuestra libertad; a veces se
necesita al Estado para contrarrestar estas fuerzas. Más allá de esto y de modo
más fundamental, este punto de vista se basa en una teoría acerca de la Primera
Enmienda
y de la libertad de expresión que está garantiza, que pone el acento en valores
sociales más que individuales. La libertad que el estado está llamado a promover
es una libertad de carácter público, que ve en la libertad de expresión una
protección de la soberanía popular. (...) En algunos casos, los órganos del
Estado tratarán de asfixiar el debate libre y abierto y la Primera Enmienda
constituye el mecanismo que frena los abusos de poder estatal. En otros casos,
sin embargo, el Estado puede verse obligado a actuar para promover el debate
público: cuando poderes de carácter no estatal ahogan la expresión de
opiniones. (...) Puede que el Estado tenga incluso que silenciar voces de
algunos para que se oigan las voces de los demás, a veces no hay más remedio”.
En este orden de ideas la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han
establecido que “ en principio la libertad de expresión requiere de que los
medios de comunicación social estén virtualmente abiertos a todos sin
discriminación, o más exactamente, que no haya individuos o grupos que, a
priori, estén excluidos del acceso a tales medios, exige igualmente ciertas
condiciones respecto de éstos, de manera que, en la práctica, sean verdaderos
instrumentos y no vehículos para restringirlas. Son los medios de comunicación
social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de
expresión, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a
los requerimientos de esta libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la
pluralidad de medios, la prohibición de monopolios respecto de ellos,
cualquiera sea la forma que pretenda adoptar, y a la garantía de protección de
la libertad de expresión”. En términos análogos en el caso Baruch Ivcher
Bronstein se ha manifestado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos insistiendo en la necesidad de que la
libertad de expresión requiere de pluralidad de medios de comunicación,
pluralidad de fuentes de información y protección a los profesionales de la
comunicación social para gozar de libertad e independencia en el oficio
profesión que desempeña (Citado por Zúñiga Urbina, Francisco; “Propiedad y
control de los medios de comunicación social: algunas notas sobre el Estatuto
de la Radiodifusión”).
Es evidente que en la cuestión planteada subyace
una tensión inevitable entre libertad de expresión, pluralismo informativo,
diversidad de fuentes y preservación de las fuentes culturales. Y es cierto que,
en esta tensión, así como no podría en nombre del derecho de los ciudadanos a
estar informados, modelar, censurar o eliminar información considerada
perniciosa, tampoco puede admitirse que en nombre de la libertad de prensa se
tolere la concentración informativa para intentar homogeneizar un discurso o
idea determinada, o generar en la sociedad un estado de ansiedad y desesperanza
que conspire contra la unidad del cuerpo social. Resulta paradojal que en la
era de las comunicaciones el hombre se encuentre cada vez más aislado, presa de
sus propias emociones reemplazando la argumentación en defensa de sus ideas,
por la mera reacción emotiva. Es, sin duda, una particularidad de la sociedad
digital que vehiculiza sentimientos, potencia cierta “necesidad” de exponer
hasta lo más íntimo en la esfera pública, pero obtura la capacidad reflexiva de
las personas. Pero claro, no son las comunicaciones o los medios como tales los
culpables; sí lo son quienes abusan de ellos para beneficio personal y para los
impostores del Poder.
Para muchos, la sociedad del conocimiento, y en
especial, los medios de comunicación no son aptos para manipular a la gente.
Quizás no en el sentido clásico de enderezar la voluntad de los ciudadanos
hacia una dirección determinada, para imponer un candidato o elegir un
producto. Pero sí lo son en un sentido: despojan al hombre común del
pensamiento crítico para la toma decisiones conforme su propio criterio; porque
el bombardeo mediático obnubila, estresa y genera bronca y esteriliza la
búsqueda de la verdad.
Claro está que el problema principal reside en el
factor humano. Esta es una cuestión cultural que merece un detenido tratamiento
y que el poder público tiene el deber de asumir como un tema de agenda.
Pero ¿qué puede y debe hacer el Estado como
regulador de las relaciones sociales? Tiene la irrenunciable potestad de
garantizar el pluralismo informativo en tanto ello resulta un dato esencial
para el fortalecimiento democrático “para prevenir la
concentración indebida de medios de comunicación o la propiedad cruzada de los
mismos, ya sea horizontal o vertical, se deben adoptar medidas especiales,
incluyendo leyes antimonopólicas. Tales medidas deben implicar el cumplimiento
de estrictos requisitos de transparencia sobre la propiedad de los medios de
comunicación a todos los niveles. Además, deben involucrar un monitoreo activo,
el tomar en cuenta la concentración de la propiedad, en caso de que sea aplicable,
en el proceso de concesión de licencias, el reporte con antelación sobre
grandes combinaciones propuestas, y la concesión de autoridad para evitar que
tales combinaciones entren en vigor. Se debe proveer apoyo a aquellos que
deseen establecer nuevos tipos de medios de comunicación, con base en criterios
equitativos y objetivos aplicados en forma no discriminatoria.
De
modo tal que lo que denominada concentración de canales de información, no solo
alude al monopolio y sus variantes, tal y como lo ha descripto la doctrina,
sino también, y diríase de modo esencial, a la posición dominante en el
mercado, que suele ser, atento al avance en las nuevas tecnologías de la
información, la situación que de hecho resulta más predominante.
Nuestro
país recoge, en tal sentido, una directriz que es claramente aceptada en el
mundo y en lugares que suelen mencionarse como ejemplares para el ejercicio de
la libertad de prensa: Estados Unidos de Norte América y la Unión Europea. Al
respecto, el denominado Libro verde sobre Pluralismo y concentración de los
medios de comunicación en el mercado interior (1992) de la Comisión Europea
expresa: El control de un grupo de medios por una sola persona, aún cuando el
objetivo fuera sólo comercial, tiene el efecto potencial de hacer que la
difusión de ideas dependa de su aceptación por parte de esa persona y de
restringir la aparición de fuentes alternativas. Más allá de los contenidos editoriales
o del número de empresas que transporten la información, la concentración del
acceso a los medios de comunicación en manos de unos pocos representa, por
definición, una amenaza a la diversidad informativa. A la inversa, la
multiplicación del número de fuentes alternativas incrementa la posibilidad de
lograr mayor diversidad, aún cuando esto no ocurra de manera automática. Desde una
perspectiva económica, la competencia efectiva entre diferentes propietarios de
medios puede conducir a una diferenciación cualitativa entre los productos
ofrecidos por cada uno de ellos y, por lo tanto, favorecer la diversidad de
puntos de vista.
Al
respecto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresó que: Los
monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de
comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran
contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el
pleno ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos.
La
intervención estatal, por consiguiente, no persigue sino regular de manera
razonable los servicios de comunicación audiovisual para garantizar la
objetividad del debate público sobre cuestiones de interés general, sean estas
de naturaleza política, social, económica, cultural, etc. Es, en definitiva, un
modo de promover ciudadanía en tanto la información es hoy, un bien común; y
será un bien público jurídicamente protegido en tanto el Estado regule,
reglamente la explotación, y uso de tales servicios.
Desde
esta perspectiva, más allá de la cuestión de la propiedad y control de los
medios de comunicación social y el control estatal para evitar la concentración
o la posición dominante de un grupo sobre ese bien público, el pluralismo
informativo tiende a proteger tal carácter, que se considera esencial para la
convivencia en una sociedad pluralista y una democracia constitucional, como
acertadamente hace notar Francisco Zuñiga Urbina. La opinión pública es el
sustrato sobre el cual se legitima, no ya la gestión gubernamental, sino el
sistema democrático propiamente dicho.
La
discusión abierta, sin directrices solapadamente vertidas en los medios de
comunicación, el debate de ideas, resultan vitales para el orden democrático y
la existencia de un Estado Eficaz.
Es
válido traer a colación aquí el concepto de “opinión pública” contenida en una
sentencia del Tribunal Constitucional de la República Federal Alemana: “Es constitutivo para el orden democrático libre,
al garantizar la lucha intelectual, la libre discusión de las ideas y de los
intereses que son la necesidad vital para el funcionamiento de este tipo de Estado…
Sólo la libre discusión pública sobre temas de importancia general garantiza la
libre formación de la opinión pública, que en el Estado democrático libre se
realiza de forma necesariamente “pluralista”, en discusión con distintas posturas,
defendidas por razones diferentes pero expuestas con libertad, ante todo con
los pros y contras...”.
Se desprende de ello, que toda concentración o
posición dominante de una corporación mediática, no solo encadena en los
distintos eyectores de difusión sus propios intereses económicos, sino que
pretende, y de hecho lo consigue, aparecer como el bastión de la faz arquitectónica
de la política, coadyuvando o generando una posición política, en desmedro de
una objetiva difusión informativa que permita a los ciudadanos cotejar,
comparar, y asumir libremente una posición que de forma a la opinión pública.
Ese es el riesgo, y eso es lo que la intervención estatal debe evitar.
Sin duda que la explotación privada de los medios
de comunicación es, en primer término, un negocio cuya expectativa comercial
reside en obtener ganancias. Pero también es, desde la óptica pública, algo más
que eso. Los contenidos que difunden están íntimamente relacionados con el
derecho de la comunidad de recibir información objetiva, veraz y de acceder a
esos medios para expresar su opinión, sin cortapisas ni subterfugios más o
menos aparentes para posibilitar dicho acceso.
Tiene que ver con el nuevo prisma de los derechos
humanos, cuya consagración constitucional es evidente; pero, más allá de esa
visión individual, constituye un bien común sobre el que el Estado tiene algo
que decir. Tiene que ver no solo con ese derecho, sino también con el modo en
que los medios de comunicación permiten dicho acceso, sobre cómo se constituyen
las empresas que explotan tales medios, y el uso que hacen de los avances
tecnológicos y del propio espacio radioeléctrico.
La jurisprudencia
interamericana ha caracterizado la libertad de pensamiento y de expresión como
un derecho con dos dimensiones: una individual, consistente en el derecho de
cada persona a expresar los propios pensamientos, ideas e informaciones; y una
colectiva o social, consistente en el derecho de la sociedad a procurar y recibir
cualquier información (informaciones e ideas de toda índole), a conocer los
pensamientos, ideas e informaciones ajenos y a estar bien informada. Teniendo
en cuenta esta doble dimensión, se ha explicado que la libertad de expresión es
un medio para el intercambio de informaciones e
ideas entre las personas y para la comunicación masiva entre los seres humanos.
Se ha precisado que para el ciudadano común es tan importante el conocimiento
de la opinión ajena o la información de que disponen otras personas, como el
derecho a difundir las propias creencias o informaciones. También se ha
enfatizado que un determinado acto de expresión implica simultáneamente las dos
dimensiones, por lo cual, una limitación del derecho a la libertad de expresión
afecta al mismo tiempo el derecho de quien quiere difundir una idea o una
información y el derecho de los miembros de la sociedad a conocer esa idea o
información. Adicionalmente, el derecho a la información y a recibir la mayor
cantidad de opiniones o de informaciones diversas exige un esfuerzo especial
para lograr el acceso en condiciones de igualdad y sin discriminaciones de
ningún tipo al debate público. Esto supone condiciones especiales de inclusión
que permiten el ejercicio efectivo de este derecho para todos los sectores
sociales.
Es evidente que ya
nadie discute esa visión de la libertad de imprenta como comprensiva de la
libertad de pensamiento o libre expresión, se trate de la que ejercen los
medios de comunicación, como la relativa a las personas, sea en su carácter
individual o como propia de las asociaciones que constituye. Lo que aún se
pretende discutir, a partir del escudo de la libertad de imprenta, es la
prevalencia de la lógica del mercado para el acceso a los contenidos que los
medios de comunicación audiovisual transmiten.
Esta cuestión que
parece baladí tiene íntima conexión con una finalidad que los medios de
comunicación, sobre todo los concentrados, no confiesan, pero que tiene como
resultado el control de un determinado perfil de la información que homogeniza
la misma a través de la articulada red de de eyectores informativos. Cuando el
Estado busca regular tales aspectos, los medios de comunicación predominantes y
las organizaciones internacionales creadas para la defensa de sus intereses,
cuestionan la regulación estatal denunciándola como violatoria de la libertad
de prensa, pasando por alto aquellos otros aspectos directamente relacionados
con la urdimbre informativa tendiente a generar contenidos uniformes, que de
por sí constituyen una amenaza a la pluralidad informativa.
Este debate tiene
ya años y generó que se le prestara atención desde organismos internacionales
como la UNESCO. Así, El Informe MacBride (1980) aparece como el más ambicioso
intento de síntesis de su tiempo para abordar los grandes retos que presentaba,
a una escala mundial, el proceso de concentración empresarial de los medios y
las industrias editoriales y audiovisuales, la adopción de las nuevas
tecnologías e infraestructuras de la comunicación, y el control de la generación
de los flujos informativos y los contenidos culturales. Es un intento que puso
el acento en la necesidad de corregir la desigualdad y los desequilibrios en
términos de comunicación, información y cultura, entre un mundo rico e
influyente y un mundo pobre y progresivamente irrelevante, proclamando que la
libertad de información –de emisión y de recepción– no podía reducirse a la
libertad del mercado informativo y eran necesarios y exigibles el pluralismo y
la diversidad. Afirmaba el derecho de todas las comunidades y culturas a
proyectar su propia voz en un “nuevo orden” (“un solo mundo, voces múltiples”)
Si bien el planteo
se ceñía a los graves desequilibrios entre los países del Norte y del Sur
respecto al flujo informativo y la posesión de los medios de información y el
acceso a la tecnología de la información, generó una serie de principios: El respeto a las identidades culturales; el
acceso a las fuentes para toda la sociedad; eliminación de desequilibrios y
desigualdades; libertad de prensa e información; supresión de los efectos
nocivos de los monopolios; flujo libre y equilibrado de la información; Pluralidad
de fuentes, y desnudó la relación entre las estructuras de poder y la
comunicación: La circulación multilateral de la información es un instrumento
indispensable de la democratización y de una mayor participación de las masas
en la formulación de las decisiones y del respeto mutuo de las relaciones
internacionales. Para evitar la
concentración de la comunicación, señaló que “es necesario tomar medidas
jurídicas eficaces para: a) Limitar la concentración y la monopolización. b) Conseguir que las empresas transnacionales
acaten los criterios y las condiciones específicas definidos en la legislación
y en la política de desarrollo nacionales. c) Invertir la tendencia a la
reducción del número de responsables cuando está aumentando la eficacia de la
comunicación y la dimensión del público.
d) Reducir la influencia de la publicidad sobre la redacción y los programas
de radiodifusión, y e)
Perfeccionar los modelos que permiten fortalecer la independencia y la
autonomía de los órganos de información en materia de gestión y de política de
redacción, independientemente que sean privados o públicos”.
La pluralidad informativa se constituye así, en el punto neurálgico de
un nuevo orden comunicacional, entendida como un bien común imprescindible para
el fortalecimiento del sistema democrático, y consecuentemente el desafío a
cumplir ante el acelerado avance de la tecnología de la información, la concentración
empresaria como dato ineludible de la sociedad de mercado y la necesidad de
establecer las reglas de actuación para evitar la misma. En el sentido expuesto
la Corte Interamericana de Derechos Humanos desarrolla en la Opinión
Consultiva 5/85: En principio la libertad de expresión requiere que los medios
de comunicación estén virtualmente abiertos a todos sin discriminación o, más
exactamente, que no haya individuos o grupos que a priori estén excluidos del
acceso a tales medios; exige igualmente ciertas condiciones respecto de éstos,
de manera que, en la práctica, sean verdaderos instrumentos de esa libertad y
no vehículos para restringirla. Son los medios de comunicación social los que
sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo
que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de
esa libertad. Para ello es indispensable la pluralidad de medios y la
prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera fuera la forma que
pretenda adoptar.
La protección de la diversidad
cultural e informativa fue foco de la UNESCO y en 2005 aprobó la Convención
sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de Expresiones Culturales, que
fue ratificada por nuestro país. No obstante, el mismo organismo reconoció en
un documento en 2015 que la diversidad cultural e informativa está signada por
la concentración del poder de los gigantes de la red, explosión de redes
sociales, una revolución digital que transforma las modalidades de producción y
difusión de bienes culturales.
Hace notar
Martín Becerra
que, en 1895, cuando tenía 4 millones de habitantes, se editaban en la
Argentina 345 periódicos en diferentes idiomas. En 2008, con cerca de 40
millones de habitantes, en la Argentina circulaban diariamente casi 2 millones ejemplares
de los 182 periódicos existentes (Wan 2009).
En 1930 el diario más leído por los sectores
populares, Crítica de Natalio Botana, registraba un tiraje de 350.000
ejemplares, cifra que a 2008 solo alcanzaba en algunos días el diario Clarín,
pero que actualmente no es alcanzada por ningún diario, ni siquiera por el
matutino Clarín.
La retracción del mercado de la prensa diaria argentina también se advierte al
destacar que, de tres ediciones diarias, actualmente sobreviven las ediciones
matutinas. De edición vespertina sólo existen en la actualidad diarios de
distribución gratuita. Sin embargo, la citada retracción del mercado editorial,
que impactó sobre diarios, revistas y libros, comenzó en el país hace 35 años,
período en que se masificó el acceso a noticias y entretenimientos a través de otros
canales que operaron –con prácticas bien diferentes a las de la industria
editorial como reemplazo en algunos sectores sociales o como complemento en
otros. Tales los casos de la televisión abierta (hasta fines de los ochenta),
de la televisión por cable (desde 1990) y, en el último lustro, a través de la
extensión de las conexiones a banda ancha de Internet (proceso concentrado,
hasta el presente, en las ciudades más pobladas del país).
El 10 de octubre de
2009 es promulgada La Ley 26.522 de Servicios de Comunicación
Audiovisual que establece
las pautas que rigen el funcionamiento de los medios radiales y televisivos en la República Argentina, en reemplazo de la
ley 22.285 dictada por el gobierno de facto en 1980.
Cabe recordar, que
esta es la segunda ley sancionada por un gobierno democrático. La primera fue la
ley 14.241, aprobada en 1953, que delineó un sistema de redes radiales de
gestión privada, al que se accedía a través de un régimen licitatorio y se concedía
por un plazo de 20 años.
El golpe de Estado de
1955 derogó dicha ley como así también caducó las adjudicaciones realizadas, y
dictó una nueva ley, la nro. 15.460 que prohibía el funcionamiento en red,
otorgando las licencias a capitales privados que organizaron las emisiones
mediante contenidos de grandes cadenas norteamericanas: la ABC, asociada con
Canal 11; la NBC, con canal 9 y la CBS con canal 13. Esta situación no duró más
allá de mediados de la década del 60, época en la cual la profunda
transformación social, cultural y política indujo el retiro de los capitales
norteamericanos y su reemplazo por capitales nacionales.
Posteriormente, a raíz
del cambio de paradigma político y económico a partir de 1976 el mercado se
transformó en el gran disciplinador social mediante el cual se desarticuló el
Estado-nación.
Quienes de algún modo
habían favorecido la entronización militar en el gobierno del Estado fueron
favorecidos al otorgársele el control de Papel Prensa. Así una sociedad
constituida por el Diario La Prensa, Clarín, La Nación y el propio Estado
Nacional se hizo cargo de la producción del insumo básico para la publicación
de los diarios.
Sobre este paradigmático
caso que fue llevado a la justicia no solo dio cuenta Ricardo Molinas en
“Detrás del espejo: quince años de despojo al patrimonio nacional” (1993), sino
también Jorge Lanata, quien en “La historia se escribe en papel”, publicado en
diario Crítica de la Argentina en 2008 dice: “Todos los diarios del país
pagaron, durante diez años, el 10% de sus importaciones para montar una planta
que, finalmente, sólo se adjudicó a algunos de ellos... “…en 1976, a través de
testaferros, Graiver controlaba la totalidad de Papel Prensa…” “…El traspaso a
los tres diarios se firmó el 18 de enero de 1977. Después de ceder las acciones
los miembros del Grupo Graiver fueron detenidos e intervenidos en todos sus
bienes para evitar que algún reclamo de herederos afectara la tenencia de
Clarín y sus socios (...) Los Graiver ni siquiera cobraron la cesión de las
acciones. Gracias a gestiones de la dictadura, los diarios lograron dos
créditos: del Banco Español del Río de la Plata y del Banco Holandés Unido
sucursal Ginebra, por 7.200.000 dólares, a sola firma y sin avales”.
Durante la dictadura
la censura a los medios fue mayor a la se había ejercido en el período
constitucional precedente. No obstante, hubo un alineamiento de los medios en
general con el mensaje informativo de la dictadura militar;
Inclusive, los contenidos audiovisuales (teleteatros, programas de
entretenimiento, transmisiones radiales películas y tantas otras expresiones de
“ingenuo divertimento”) respondían a la impronta desatada desde el poder
militar.
En 1980 la dictadura
decretó la ley de radiodifusión Nro. 22285 que impedía el acceso de los
ciudadanos y organizaciones sin fines de lucro a la titularidad de las licencias
audiovisuales y creaba un órgano de control: el COMFER, que integraban miembros
de las Fuerzas Armadas.
Ya en pleno proceso
democrático la entronización del mercado comenzó a consolidarse alrededor de 1990 con el
andamiaje jurídico establecido para privatizar las empresas de servicios y
aquellas ligadas a los recursos estratégicos, como el petróleo, el gas y la
producción de energía eléctrica. Las leyes de reforma del Estado y de
emergencia económica permitieron ese proceso de desestatización, al tiempo que
flexibilizó el mercado laboral. La estabilidad de precios, la convertibilidad,
la escasa oposición política, y el discurso oficial, potenciado por los medios
de comunicación y los teóricos del neoliberalismo, redujo la discusión o el
debate político a los temas económicos. El mercado sustituyó a la política. Los
temas sociales, la salud y la educación fueron apartados de la agenda pública.
No obstante, pese al proceso privatizador y la adaptación de Menem a la lógica
audiovisual, ello no le garantizó todo el tiempo el beneplácito de los medios,
que terminaron siendo fuertemente críticos de su gobierno
Fue durante este periodo que alcanzó altos niveles de concentración de
inversión de capitales en los medios de comunicación, favoreciendo la
uniformidad informativa y la producción de contenidos. Desde 1989 los sucesivos gobiernos constitucionales
habilitaron legalmente la propiedad cruzada de medios de comunicación (empresas
gráficas se insertaron en el mercado audiovisual), permitieron el ingreso de
capitales extranjeros, accedieron a la posibilidad de conformación de
sociedades anónimas y de inclusión de capitales financieros en la titularidad
de los medios de comunicación, incrementaron exponencialmente la cantidad de
medios que puede gestionar una misma sociedad (de 4 a 24), autorizaron el
funcionamiento de redes y cadenas con cabeceras emplazadas en el área
metropolitana de Buenos Aires (AMBA), concedieron la extensión de licencias y derechos
(que no siempre fueron previamente acreditados por la autoridad competente) a
los ya entonces consolidados grupos de medios, auxiliaron económicamente a las corporaciones
mediáticas a través de cláusulas que impidieron declarar su quebranto y otorgaron
una serie de beneficios impositivos que son excepcionales en otras actividades
y emprendimientos económicos.
Este alto nivel de concentración dio como resultado,
contenidos mayoritariamente dedicados a la diversión, una información
repetitiva y escasa capacidad de análisis de la noticia, cuestión esta última
que no se ha modificado sustancialmente en la actualidad.
Este proceso de concentración no varió en los
gobiernos sucesivos. Durante el gobierno de Néstor Kirchner se dictó la Ley Nº
25750 de Preservación de Bienes y Patrimonios Culturales que incluyó el
espectro radioeléctrico y los medios de comunicación, y
el Decreto 527/2005 que suspendió el cómputo de las licencias de radiodifusión
por 10 años, y en el final de su mandato (2007) autorizó la fusión de las
empresas de TV por cable Multicanal y Cablevisión, controladas por el Grupo
Clarín.
En 2009, el
Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso el proyecto de Ley de Servicios de Comunicación
Audiovisual para su tratamiento. Recogía en su articulado el resultado de la
ronda de consultas que se realizaron en más de 20 foros decenas de conferencias
que reflejaban los requerimientos de los diversos actores del espectro
audiovisual. Pero sin dudas el documento más contundente acerca de la necesidad
de la regulación de los medios audiovisuales fueron los denominados 21 puntos
básicos elaborados en el año 2004 por la Coalición por una Radiodifusión
Democrática, integrada por organizaciones sindicales, centrales obreras,
Movimientos sociales, de Derechos Humanos, Partidos y organizaciones políticas,
las Universidades Nacionales, el Movimiento cooperativista, radios y canales
comunitarios, pymes y los Pueblos Originarios. El 10 de octubre de 2009
se aprobó la nueva Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual N° 26522, de neto corte
antimonopólico y fuerte contenido social.
En 2010, el Grupo Clarín impugnó
judicialmente la ley de medios por entender inconstitucionales los artículos
41, 45, 48 segundo párrafo y 161; las disposiciones cuestionadas vulneran sus derechos de propiedad y
libertad de comercio, generando daños patrimoniales graves e irreparables que
afectan directamente su independencia y sus libertades de prensa y expresión.
Por su parte el Estado Nacional demandado fundó su posición en el
carácter de interés público de los servicios de radiodifusión y en la necesidad
de promover la diversidad y la universalidad en el acceso a dichos servicios,
por el que se exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir y
difundir informaciones, ideas y opiniones. A tal fin, pone énfasis en el
"desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, des concentración y
fomento de la competencia con fines de abaratamiento, democratización y
universalización del aprovechamiento de nuevas tecnologías, de la información,
y de la comunicación" (conforme artículos 1° y 2° de la ley 26.522).
La Corte rechazó los planteos del
Grupo Clarín, declaró la constitucionalidad de la ley de medios y defendió su
esencia antimonopólica como camino para “el fortalecimiento de la libertad de
expresión y del derecho a la información de todos los individuos”.
Ratificó que la libertad de expresión no sólo atañe al derecho
individual de emitir y expresar el pensamiento sino incluso al derecho social a
la información de los individuos que viven en un Estado democrático (doctrina
de Fallos: 306:1892; 310:508). “Que desde esta perspectiva el debate
democrático exige el mayor pluralismo y las más amplias oportunidades de
expresión de los distintos sectores representativos de la sociedad. De lo
contrario, no existirá un verdadero intercambio de ideas, lo que generará como
consecuencia directa un empobrecimiento del debate público afectando las
decisiones que se tomen de manera colectiva. La libertad de expresión, desde
esta visión, se constituye fundamentalmente en precondición del sistema
democrático” (Consid.22). Que a diferencia de la libertad e expresión e su faz
individual, la faz colectiva exige una protección activa por parte del Estado,
por lo que su intervención aquí se intensifica. Los medios de comunicación
tienen un rol relevante en la formación del discurso público, motivo por el
cual el interés del Estado en la regulación resulta incuestionable.
Al entrar en el examen de
constitucionalidad afirma que el
escrutinio debe realizarse teniendo en cuenta la naturaleza y entidad de los
derechos en juego: el derecho de propiedad y libre comercio del grupo actor,
por un lado, y el derecho a la libertad de expresión en su faz colectiva, por
el otro. Cuando lo que está en juego son normas referidas a cuestiones
patrimoniales y restringen derechos de esa naturaleza -como ocurre en el caso
de autos-, el control debe Ser menos intenso, pues cabe reconocer al legislador
un mayor margen de discrecionalidad. (Consid.38). Que, con relación a los fines
de la norma, las mencionadas restricciones persiguen como objetivos centrales
fomentar la libertad de expresión como bien colectivo y preservar el derecho a
la información de todos los individuos. En palabras de la ley, lo que se busca
es garantizar los principios de diversidad, pluralidad y respeto por lo local
(artículo 45), asi como el desarrollo de mecanismos destinados a la promoción,
desconcentración y fomento de la competencia para abaratar, democratizar y
universalizar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y
la comunicación (artículo 1) (Consid. 42). Que no se requiere un mayor esfuerzo
expositivo para concluir que las medidas en cuestión resultan idóneas para
cumplir con los objetivos mencionados, en tanto las restricciones contenidas en
el artículo 45 a la cantidad de licencias y -53- registros aparecen como
apropiadas o aptas para permitir la participación de un mayor número de voces,
o al menos poseen entidad suficiente como para contribuir de algún modo a ese
objetivo. Es evidente que a través de la limitación de la cantidad de licencias
y registros a todos los operadores de medios de comunicación se podría evitar
la concentración y ello permitiría una mayor participación y diversidad de
opiniones.
“A diferencia de otros mercados –sostuvo la Corte– en
el de las comunicaciones, la concentración tiene consecuencias sociales que se
manifiestan sobre el derecho a la información, un bien esencial para las
libertades individuales. La ley, al limitar la cantidad de licencias y
registros persigue el enriquecimiento del debate democrático y, en definitiva,
el fortalecimiento de la libertad de expresión y del derecho a la información
de todos los individuos. En otras palabras, la regulación en examen apunta a
favorecer políticas competitivas y antimonopólicas para preservar un derecho
fundamental para la vida de una democracia como lo es la libertad de expresión
y de información.”
En definitiva, la Corte considera que este tipo de regulaciones es una
práctica internacionalmente difundida y aceptada, y apoya sus argumentos en su
propia doctrina y en precedentes de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, y la Declaración de Principios sobre la libertad de Expresión de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
La batalla judicial, no obstante, no parece haber
llegado a su fin. La Propia Corte expresó que aun cuando el examen constitucional
demostró que no había derechos lesionados, dejo a salvo que en su aplicación
podrían generarse perjuicios que deberán ser resueltos en otros juicios.
A tal punto ello es así como días
antes del fallo de la Corte, el
Grupo Clarín presentó su propuesta de adecuación voluntaria a la LSCA,
que implicaba el reparto de los
medios audiovisuales del Grupo en seis unidades diferentes y sin
vinculación.
Declarado
formalmente admisible por la AFSCA a principios de 2014, el director del
organismo meses después señaló que existían vínculos entre los controlantes
propuestos para dos de las unidades (1 y 2) y que determinadas condiciones en
la venta de los canales permitían deducir que en realidad no existía
transferencia de propiedades, por lo que dio fin al proceso voluntario de
adecuación a la ley e inició el de la adecuación forzosa.
A raíz de ello el Grupo Clarín
interpuso y obtuvo una medida cautelar en la que se planteó la
inconstitucionalidad de la reglamentación del procedimiento de adecuación,
logrando la suspensión de este por arbitrario. La AFSCA apeló la
medida cautelar, pero en febrero de 2015 la Sala I de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal ratificó el fallo. La
autoridad de aplicación presentó un recurso extraordinario por salto
de instancia que fue rechazado por inadmisible en diciembre de 2014.
A los quince días de asumir, el gobierno de Macri tomó
la decisión de modificar la ley de medios mediante un decreto de necesidad y
urgencia. Según las palabras de su Jefe de Gabinete, la medida tuvo como objeto
“levantar los cepos a la inversión”. El decreto 267/15 en sus considerandos
expresa que “a nivel internacional se viene profundizando el proceso de
convergencia entre las diferentes plataformas tecnológicas en la provisión de
servicios de TV, Telefonía e Internet. Este proceso ha impulsado en la mayoría
de los países la necesidad de modificar regulaciones que fueron diseñadas en
épocas donde cada tecnología era utilizada para un servicio definido, por un lado,
la telefonía y por el otro los medios audiovisuales” y “que nada de ello se
refleja en las Leyes Nros. 26.522 y 27.078 pues si bien constituyen instrumentos
regulatorios de factura relativamente reciente, no contemplaron elementos
fundamentales de la realidad actual de la industria de los medios y las
telecomunicaciones, y alejan al país de la frontera tecnológica del sector,
generando distorsiones en la competencia, costos significativos para el interés
general y perjuicios para los usuarios y consumidores”. Afirma que “el actual
marco regulatorio y de negocios de la industria argentina de medios y
telecomunicaciones conduce a un deterioro creciente de la competitividad y
capacidad de desarrollo del sector, que se ha visto reflejado en el retraso en
las inversiones en infraestructura de redes y la consecuente baja calidad de
los servicios”.
Crea, así como ente autárquico y descentralizado, en
el ámbito del MINISTERIO DE COMUNICACIONES, el ENTE NACIONAL DE COMUNICACIONES
(ENACOM), en jurisdicción del MINISTERIO DE COMUNICACIONES, que actuará como
Autoridad de Aplicación de las Leyes Nros. 26.522 y 27.078 y sus normas
modificatorias y reglamentarias, con plena capacidad jurídica para actuar en
los ámbitos del derecho público y privado; Disuelve la Autoridad Federal de Servicios
de Comunicación Audiovisual (AFSCA) y el Consejo Federal de Comunicación
Audiovisual creados por la Ley N° 26.522, y la Autoridad Federal de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones (AFTIC) y el Consejo Federal d
Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización, creados por la Ley
N° 27.078.
El DNU modifica sustancialmente
el artículo 45 de la ley audiovisual para eliminar prohibiciones a la propiedad
cruzada entre TV abierta y TV por cable, y ampliar el número de licencias de
radio y TV permitidas; las emisoras privadas están facultadas de formar cadenas
de radio y TV, y permite a los actuales operadores prorrogar el período de
duración de sus licencias por diez años más, independientemente de cuándo sea
su fecha actual de vencimiento.
Tal como había anticipado el
presidente de la Corte Suprema luego del fallo del Grupo Clarín sobre la
constitucionalidad de la ley de medios, los avatares no terminaban ahí, sino
que comenzaban en realidad. En efecto, a raíz de una causa iniciada por la Cooperativa de Trabajo para la Comunicación Social,
la misma llegó a conocimiento del Máximo Tribunal
quien deberá resolver acerca de la constitucionalidad del DNU Nº 267/15.
Pese a que el Gobierno designó
una comisión para la elaboración
del anteproyecto para una Nueva Ley de Comunicaciones en 2016 y publicó en la
página oficial del Enacom los 17 principios que regirán la Ley de Comunicaciones
Convergentes, la presentación del proyecto al Congreso fue prorrogada a fines
de 2017 por 180 días. Dicha Resolución dispuso la prórroga para la elaboración
y la publicación de un anteproyecto definitivo de la ley de reforma,
actualización y unificación de las leyes 26.522 y 27.078, conocida como Ley de
Medios y Argentina Digital”. No obstante, en abril de 2018 presentó en el
Senado su proyecto de “Ley Corta” que, de ser aprobado, permitiría que las
empresas telefónicas puedan ofrecer servicios de TV paga por satélite. Entre
otros fundamentos expresa que “las políticas regulatorias deben favorecer la
reducción de los costos de despliegue de infraestructura e incentivar su uso
compartido para estimular tanto la competencia como la inversión” por lo que con
el propósito de promover una competencia genuina y sostenible en materia de
Servicios de TIC, es necesario promover activamente tal obligación de los
prestadores de servicios a compartir estas infraestructuras pasivas, tal como
surge de las legislaciones más modernas de mundo que regulan la materia..”.
Asimismo “a efectos de garantizar una competencia leal y efectiva entre los
distintos licenciatarios de Servicios de TIC es pertinente disponer que la
comercializaci6n de señales o programas audiovisuales se efectúen en condiciones
transparentes equitativas, no discriminatorias y con independencia de la
tecnología o medios utilizados para su trasmisión o distribución, prohibiendo a
sus titulares o quienes tengan sus derechos de transmisión, acordar exclusividad
o preferencia alguna de hecho o de derecho”.
De aprobarse las modificaciones la fusionada
Cablevisión-Telecom del Grupo Clarín tendrá en competencia a Telefónica y Claro
pues estas empresas podrán ofertar paquetes de cuádruple play (televisión de
pago, telefonía móvil, telefonía fija y conexión a Internet) a partir de enero
de 2019.
La propiedad cruzada de medios de comunicación nos
indica que uno de los principales operadores telefónicos (Telefónica) es
titular de la licencia de uno de los canales de televisión con mayor
facturación publicitaria, mientras que el periódico de mayor circulación
(Clarín) controla, en la actualidad, alrededor del 50% del mercado de
televisión por cable e internet. La incorporación de tecnología de punta en
materia de telecomunicaciones ha expandido rápidamente la homogenización de los
contenidos y de la información que reciben los ciudadanos.
Los investigadores Martín Becerra y Guillermo
Mastrini, en el libro "Los dueños de la palabra", señalan que en 2004
cuatro operadores de las industrias infocomunicacionales argentinas
concentraban el 84 % de la facturación y el 83 % del dominio del mercado. La
Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual impide que un operador tenga más
del 35% del mercado. Una formidable herramienta, que aún asumiendo
que es perfectible asegurará el pluralismo informativo incorporando un elemento
esencial para el fortalecimiento democrático.
Sin
embargo, el proceso de convergencia tecnológica ha
difuminado la línea divisoria entre servicios de telecomunicaciones y
radiodifusión; el medio audiovisual, las telecomunicaciones y la informática
constituyen hoy un haz que comprende productos y servicios.
Como expresa Crettaz “la convergencia digital es
una realidad en el mundo desarrollado (y también acá cerca, en Chile y Brasil),
que ya piensa su regulación sin distinguir empresas telefónicas (concepto en
proceso de desaparición), de medios de comunicación audiovisuales o firmas
tecnológicas que son potencias globales y cuyo negocio atraviesa el de los dos
anteriores. Todos ellos participan hoy de un mismo sector que fluye por redes
de banda ancha fijas (fibra óptica) o móviles (espectro) cada día más exigidas
en su capacidad de transporte. Ya ni la distinción entre ese transporte y los
contenidos es válida, cuando las telefónicas les piden a empresas como Netflix
que paguen por el creciente ancho de banda que demandan, cuando tecnológicas
como Google y Facebook se meten en el negocio de las telco para dar
conectividad, o cuando compañías como Telefónica o British Telecom se
convierten en los principales compradores de derechos de televisión y
programadores de eventos por sus propios canales. En esa lista, las que están
más desfiguradas (y sean tal vez las más débiles) son precisamente las empresas
tradicionales de medios de comunicación.
Cuál es
ese impacto, y cuánto impactará en el futuro es una pregunta sobre la que puede
reflexionarse, pero difícilmente responder plenamente.
Ese
nuevo marco regulatorio ha generado sí, movimientos en el mercado como lo
prueba la adquisición de Nextel por parte de Clarín y el ingreso de David
Martínez a Telecom, quien detenta el 40% de las acciones de Cablevisión,
perteneciente al Grupo Clarín; próximamente saldrá al aire Net
TV, el
primer canal que se incorporará a la grilla de la televisión abierta nacional
después de 52 años, y una nueva estación de radio, ambos
perteneciente a Perfil Network.
Sin
duda que la habilitación legal a las adquisiciones en el mundo audiovisual y la
posibilidad de explotar el servicio de televisión por cable a las telefónicas
no solo implica la apertura del mercado, sino también que aquellas empresas de
fuerte presencia en el mercado fortalezcan su posición dominante y genere o
consolide oligopolios.
El
otro lado de la moneda es precisamente que ello redunde en perjuicio del
pluralismo informativo. Cuanto mayor sean las fuentes de información, mayor es
la capacidad de elección por parte de los ciudadanos.
La
uniformidad de contenidos, producto de la posición dominante en el mercado de
determinados medio de comunicación social, aun cuando se expresen desde
diversas fuentes, no solo afectan esa capacidad de elección del ciudadano, sino
que definen o cartelizan la publicidad y trazan, al menos el surco por el cual
se desarrolla la agenda económica, social y política de un país.
Cierto
es también que ello puede atenuarse desde la acción pública, con mayor
transparencia acerca de la propiedad de los medios e instrumentos fiscales, y
claro está también de la responsabilidad social y la ética de los propietarios
de estos, como así también de los profesionales que llevan a cabo la labor
diaria de la difusión de los contenidos.
En
el epicentro del sistema se encuentra la dignidad de la personalidad humana
como criterio nodal para la gestión pública, como así también para la actuación
privada. En tanto esa actuación no sea compatible con el sistema de valores que
informa un orden jurídico, será contrario al sistema democrático, violatorio de
la ley fundamental y consecuentemente lesivo de un bien común.
Toda
regulación estatal, u obrar privado debe garantizar, asegurar la no exclusión
de ningún miembro de la sociedad. El pluralismo informativo se define por lo
que en esencia es: una cualidad del sistema de vida democrático.
Al
fin de cuentas, como supo expresar el filósofo Salvador Pániker Pluralismo
significa asumir que vivimos en sociedades donde coexisten distintas
concepciones sobre lo que es bueno y lo que es malo.
Como
siempre, entonces, más allá de disposiciones legales que regulen, y prevean
sanciones en un marco democrático, en última instancia, será el factor humano
el que decidirá el curso de las acciones. Recordando una vez más a Julián Marías, refiriéndose al
concepto de la Verdad, el Deber y la Libertad, si hiciese un inventario entre
lo que se dice y lo que se oculta el resultado sería una aterradora distorsión
de la realidad que perturba el sistema de creencias, impide la orientación y
condiciona el horizonte proyectivo de la vida.
Bien lo explica Bauman en
su libro “Vida de Consumo”. El soberano en la sociedad de consumidores dice, es
el mercado de bienes y servicios, no el Estado. (FDE, Buenos Aires, 2007.
“El poder en la economía
mundial”, en América Latina, Revista del Doctorado en el Estudio de las
Sociedades Latinoamericanas, Arcis Ediciones, Santiago de Chile, 2002)
Aut. citado; La crisis
del Estado; 1ª ed., Buenos Aires: Abeledo Perrot,2003, pág. 63.
Si el poder político o Poder del Estado – como
expresa Bidart Campos- es la capacidad y competencia para realizar el fin que
incumbe a la institución política, el poder es también un conjunto de
posibilidades – con más y con menos- de que el Estado dispone en orden a la
consecución del mismo fin…el fin que da la medida del Poder, se contagia de la
misma plasticidad mutable que el Poder, varía con las situaciones singulares de
cada comunidad. (Autor citado; La historicidad del hombre, del derecho y del Estado;
Ediciones Manes, 1965, Pág. 130).
No resulta baladí resaltar que si bien es
cierto que los fines generales establecidos por la C.N. son siempre los mismos,
se modifican en cambio, la manera, el sentido y la forma como pueden ser
logrados, así como los medios disponibles para obtenerlos, lo que lleva a la
necesidad de que la organización administrativa tenga que ser continuadamente
adecuada a la realidad concreta y cambiante de cada tiempo, ya que si así no
fuera, esa organización concluiría por quedar desacomodada, y sería ineficaz
para actuar en procura de las metas fijadas.
[19] A fines de 2017, la Corte Suprema le puso
punto final a la causa por la apropiación ilegal de Papel Prensa al confirmar
los sobreseimientos de Héctor Magnetto, CEO del Grupo Clarín, y de Bartolomé
Mitre, directivo del diario La Nación, al declarar inadmisible el recurso
extraordinario interpuesto por Lidia Papaleo, viuda de David Graiver. La Sala I
de la Cámara Federal porteña había confirmado los sobreseimientos, y tanto el fiscal de Cámara como la Secretaría de Derechos Humanos desistieron
oportunamente de apelar ante Casación. Presentada la apelación por la viuda de Gravier, Casación rechazó el
recurso, razón por la cual se interpuso el recurso extraordinario ante el
Máximo Tribunal, con el resultado mencionado.
Algunos ejemplos de la
"normalidad" que la prensa manifestaba:
Diario Clarín,
26 de marzo de 1976: "Buenos Aires, caja de resonancia de la vida del
país, presentó ayer una imagen de normalidad. Transportes, comercio, industrias
y talleres funcionaron sin ninguna tregua. Por la mañana reanudó su labor la
administración pública y por la tarde se habilitaron los espectáculos."
Diario La Opinión, 31 de marzo: En una nota de tapa y
con el título de "Bajo el signo de la moderación" el diario derrochaba
palabras en demostrar la justeza del discurso del Presidente Videla del día
anterior. Hacia el final, dice que: "la invocación final a Dios, sintetizó
las aspiraciones de las autoridades" y transcribiendo los pasajes
salientes del mensaje, concluye: "De este modo, el general Videla dejaba
atrás todo margen de dudas ; el proyecto nacional de las Fuerzas Armadas se
caracteriza por la moderación."
Diario El Cronista, 30 de marzo: En nota de tapa, los
titulares cuentan la "adhesión espontánea de los ciudadanos." En
dicha nota, se esfuerzan en aclarar que no hubo "convocatorias
oficiales" para la concurrencia a la Plaza de Mayo con motivo de la
asunción de Videla ; que se podía ver la "evidente satisfacción" de
"numerosas personas que se acercaban ; la ausencia de carteles y consignas
hizo evidente que la concentración se había producido de manera
espontánea", para terminar destacando que fue "vivamente
aplaudido", entre otros, el Presidente de la Conferencia Episcopal,
Monseñor Tortolo, a quien la multitud vio salir de la Casa de Gobierno
"sonriente".
La tapa de Clarín del primer día de abril de 1976 dice
así: "Fijan las facultades de la Junta y el Presidente".
"Continúa el estudio de las medidas económicas". "Intervienen a
12 sindicatos". "Autorizan a racionalizar la administración
pública".
Editorial de Clarín del 24 de abril de 1978. Las
autoridades acaban de clausurar Crónica y La Opinión. Clarín sale a
"defender la libertad de prensa”: "Los órganos periodísticos se
manejan con prudencia. El gobierno no ejerce presiones indebidas... La prensa
se alinea sin dificultades en el rumbo general del proceso, y si tropieza, lo
hace en temas que, o bien son de interpretación dificultosa, o bien carecen de
un completo esclarecimiento por parte de los poderes públicos."
ARTICULO 2º — Establécese, a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley, que la propiedad de los medios de comunicación, que se definen en
el artículo 3º de la misma, deberá ser de empresas nacionales, permitiéndose la
participación de empresas extranjeras hasta un máximo del 30% del capital
accionario y que otorgue derecho a voto hasta por el mismo porcentaje del 30%.
Dicho porcentaje podrá ser ampliado en reciprocidad con los países que
contemplan inversiones extranjeras en sus medios de comunicación, hasta el
porcentaje en que ellos lo permiten.
No se
encuentran alcanzados por las disposiciones de la presente norma:
a) Los medios
de comunicación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley sean
de titularidad o control de personas físicas o jurídicas extranjeras;
b) Los
contratos de cesión de acciones, cuotas o de transferencia de la titularidad de
la licencia celebrados con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley, y que aún no hayan sido aprobados por los organismos competentes.
Las empresas
culturales no podrán ceder el control sobre los contenidos de su producción.
ARTICULO 3º —
A los efectos de la presente ley, son considerados medios de comunicación los
siguientes:
a) Diarios,
revistas, periódicos y empresas editoriales en general;
b) Servicios
de radiodifusión y servicios complementarios de radiodifusión comprendidos en
la Ley Nº 22.285;
c)
Productoras de contenidos audiovisuales y digitales;
d) Proveedoras de acceso a Internet;
e) Empresas de difusión en vía pública.
1.- Toda persona
tiene derecho a investigar, buscar, recibir y difundir informaciones, opiniones
e ideas, sin censura previa, a través de la radio y la televisión, en el marco
del respeto al Estado de derecho democrático y los derechos humanos.
2.- La radiodifusión es una forma de ejercicio del
derecho a la información y la cultura y no un simple negocio comercial. La
radiodifusión es un servicio de carácter esencial para el desarrollo social,
cultural y educativo de la población, por el que se ejerce el derecho a la
información.
3.- Se garantizará la independencia de los medios de comunicación.
La ley deberá impedir cualquier forma de presión, ventajas o castigos a los
comunicadores o empresas o instituciones prestadoras en función de sus
opiniones, línea informativa o editorial, en el marco del respeto al estado de
derecho democrático y los derechos humanos. También estará prohibida por ley la
asignación arbitraria o discriminatoria de publicidad oficial, créditos
oficiales o prebendas.
4.- Las frecuencias radioeléctricas no deben
transferirse, venderse ni subastarse. Nadie debe apropiarse de las frecuencias.
Las frecuencias radioeléctricas pertenecen a la comunidad, son patrimonio común
de la humanidad, y están sujetas por su naturaleza y principios a legislaciones
nacionales así como a tratados internacionales. Deben ser administradas por el
Estado con criterios democráticos y adjudicadas por períodos de tiempo
determinado a quienes ofrezcan prestar un mejor servicio. La renovación de las
licencias estará sujeta a audiencia pública vinculante.
5.- La promoción de la diversidad y el pluralismo debe
ser el objetivo primordial de la reglamentación de la radiodifusión. El Estado
tiene el derecho y el deber de ejercer su rol soberano que garanticen la
diversidad cultural y pluralismo comunicacional. Eso implica igualdad de género
e igualdad de oportunidades para el acceso y participación de todos los
sectores de la sociedad a la titularidad y gestión de los servicios de
radiodifusión.
6.- Si unos pocos controlan la información no es
posible la democracia. Deben adoptarse políticas efectivas para evitar la
concentración de la propiedad de los medios de comunicación. La propiedad y
control de los servicios de radiodifusión deben estar sujetos a normas
antimonopólicas por cuanto los monopolios y oligopolios conspiran contra la
democracia, al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno
ejercicio del derecho a la cultura y a la información de los ciudadanos.
7.- El público tendrá derecho a acceder a una
información plural, así como a la diversidad cultural. Para ello se deberá garantizar
la indemnidad intelectual y estética de los trabajadores de la comunicación y
de todos aquellos que participan en la producción de bienes culturales.
8.- En los casos de una integración vertical u
horizontal de actividades ligadas, o no, a la comunicación social, se deberán
establecer regulaciones que promuevan el pluralismo, respeten las incumbencias
profesionales y derechos intelectuales de los artistas y demás trabajadores de
la comunicación y el espectáculo.
9.- Deberá mantenerse un registro público y abierto de
licencias. El registro deberá contener los datos que identifiquen
fehacientemente a los titulares de cada licencia, y los integrantes de sus
órganos de administración además de las condiciones bajo las cuales fue
asignada la frecuencia. Las localizaciones radioeléctricas no previstas en los
planes técnicos deberán ser puestas en disponibilidad a pedido de parte con la
sola demostración de su viabilidad técnica.
10.- No podrán ser titulares de licencias de servicios
de radiodifusión ni integrantes de sus órganos directivos, quienes ocupen
cargos electivos oficiales nacionales, provinciales o municipales, funcionarios
públicos de los distintos poderes, miembros de las Fuerzas Armadas y de
seguridad, como así tampoco aquellos que hayan tenido participación
comprometida con violaciones a los derechos humanos.
11.- Existen tres tipos de prestadores de servicios de
radiodifusión: públicos, comerciales y comunitarios de organizaciones de la
Sociedad Civil sin fines de lucro. Quedará prohibido todo tipo de
discriminación o cercenamiento a causa de la naturaleza jurídica de la
organización propietaria, en cuanto a potencia, cantidad de frecuencias
disponibles o limitaciones a los contenidos. Todos los servicios de
radiodifusión podrán contratar publicidad en igualdad de condiciones, ya que
así se respetan los derechos humanos económicos, sociales y culturales.
12.- Los medios estatales deberán ser públicos y no
gubernamentales. Deberán proveer una amplia variedad de programación
informativa, educativa, cultural, de ficción y de entretenimiento garantizando
la participación ciudadana y la atención a las necesidades de la población. En
todas las regiones del país se destinará una frecuencia a la recepción gratuita
del canal de TV pública nacional y de Radio Nacional; y de igual forma se
reservará al menos una frecuencia para una radio y una emisora de TV provincial
y una emisora de FM municipal. Los servicios de la radiodifusión universitaria
constituyen un sistema público de gestión autónoma y se reservará no menos de
una frecuencia de radiodifusión a cada una de las Universidades públicas
nacionales.
13.- Los planes técnicos deberán reservar al menos el
33% de frecuencias, en todas las bandas, para entidades sin fines de lucro. En
estos casos tendrá que prevalecer como criterio de asignación de frecuencias el
plan de servicios y la inserción de las entidades en su comunidad.
14.- La ley establecerá cuotas que garanticen la
difusión sonora y audiovisual de contenidos de producción local, nacional y
propia. Esto implica producción realizada por actores, músicos, directores,
periodistas, artistas, investigadores y técnicos argentinos, y reglamentará la
obligación de inversión en producción propia y en la compra de derecho de
antena de películas nacionales.
15.- La explotación de los servicios de radiodifusión
es indelegable y debe ser prestada por el propio titular de la licencia.
16.- Las repetidoras y cadenas deben ser una excepción
a la regla de modo tal de priorizar el pluralismo y la producción propia y local,
salvo para las emisoras estatales de servicio público o la emisión de
acontecimientos de carácter excepcional.
17. La publicidad sonora y audiovisual será de total
producción nacional y deberá siempre diferenciarse de los contenidos de la
programación, no estará incluida en esta, se difundirá en tandas claramente
identificadas al inicio y al final por la señal distintiva del medio y no
inducirá a estafas y engaños a la comunidad.
18. Los sistemas de distribución de señales deberán
incluir en su grilla de canales las emisoras de TV de aire de la localidad, el
canal público nacional y un canal con producción informativa local y propia.
19. La autoridad de aplicación deberá respetar en su
constitución el sistema federal y estará integrada además por organizaciones de
la sociedad civil no licenciatarias y por representantes de las entidades
representativas de los trabajadores de los medios y de las artes audiovisuales.
20.- Se creará la figura de la Defensoría del público,
con delegaciones en las provincias, que recibirá y canalizará las inquietudes
de los habitantes de la Nación. Deberá incluirse un capítulo que garantice los
derechos del público. Estos podrán ser ejercidos directamente por los
habitantes de la Nación o a través de la defensoría del público.
21. En la nueva ley se deberá contemplar la
normalización de los servicios de radiodifusión atendiendo a las necesidades de
aquellos impedidos de acceder a una licencia por las exclusiones históricas de
la ley 22.285 y la administración arbitraria de las frecuencias por parte del
Estado nacional.
La ley creó un nuevo organismo
regulador de los servicios de comunicación: la Autoridad Federal de Servicios
de Comunicación Audiovisual (AFCSA), (luego disuelta y sustituida por el Enacom) que ca su vez tenía dos
órganos: 1) el Consejo
Federal de Comunicación Audiovisual encargado de asesorar y colaborar con el
diseño de la política pública de radiodifusión correspondiente a la autoridad. 2)) Un Consejo Asesor de la Comunicación
Audiovisual y de la Infancia;
la
asignación de licencias se limita a diez en abierto y hasta veinticuatro cuando se trate de un
servicio de suscripción; se otorga
una cuota de pantalla a los productos nacionales de como mínimo un 70% y un 30
%, en el caso de la música emitida; prevé tres tipos de operadores: de gestión estatal,
gestión privada con fines de lucro y gestión privada sin fines de lucro. Se
crea Radio Televisión Argentina como empresa pública encargada de los servicios
de comunicación audiovisual del Estado, y previó frecuencias para el Estado Nacional, las Provincias, la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios. Asimismo, las universidades podrán tener emisoras
sin restricciones ni obligación de ser sociedades comerciales.
El Grupo Clarín se agravió en tanto
entendían que;
El límite de licencias
que fija la ley (Art. 45) era una disposición irrazonable que lo obliga a
vender forzadamente las licencias que exceden el límite y las empresas de su propiedad
para adecuarse a la normativa;
1) El límite de una
licencia de TV en soporte satelital (Art. 45 Ap. 1. Inc. a); si bien el Grupo
Clarín no posee ninguna señal satelital plantean la desigualdad de trato dado
que quien posea la misma (Ej: Direct TV) tiene llegada nacional, mientras que
ellos al ser cableoperadores requieren de múltiples licencias locales para
poder ofrecer los mismos servicios;
2) El límite de 10
licencias de servicios de comunicación audiovisual más una señal de contenidos
como máximo permitido (Art 45 Ap. 1. Inc. b); la pauta es irrazonable porque
entienden que no existe razón para limitar las licencias que no ocupan el
espacio radioeléctrico para prestar el servicio audiovisual, como las señales
de TV por cable o TV pagas;
3) El porcentaje del
35% de los habitantes y/o abonados a nivel nacional para alcance máximo
permitido para la prestación del servicio de comunicación audiovisual (Art
.45 Ap. 1. Inc. c); la prohibición restringe el aprovechamiento de las
economías de escala y densidad que consideran propia de la TV por cable y,
además, le provocaría la subutilización de gran parte de la infraestructura con
que la empresa cuenta;
4) Las limitaciones a
las licencias para el orden local (Art. 45 Ap. 2); es irrazonable desde el
punto de vista de la competencia dado que postulan que las señales de TV abierta
y las de TV por cable constituyen un sistema complementario, impidiendo
aprovechar los beneficios de reducción de costos y ahorro de recursos al
asociar las dos cosas en una sola empresa;
5) La limitación de
señales (Art. 45 Ap. 3); consideran que restringe la integración vertical de
productores de contenidos de TV y distribuidoras de TV por suscripción, es
decir, el cable generando perjuicio a los consumidores;
- El régimen de multiplicidad
licencias establecido en la ley no constituyen un derecho adquirido frente a
las normas de desmonopolización (Art. 48, segunda parte);
- El plazo para
efectuar esas ventas (Art. 161) pues un año es un lapso exiguo que lo lleva a
un desbaratamiento de la empresa con graves daños a sus derechos adquiridos y
patrimoniales;
- La
intransferibilidad de las licencias (Art. 41) postulando que dicha prohibición
que le impide la venta de las licencias que actualmente posee hace desaparecer
el valor patrimonial de las mismas generándole un menoscabo en sus derechos
económicos y su libertad de comercio.
La convergencia tecnológica, en la práctica, implica una segunda
transformación en el modelo regulatorio tradicional de las telecomunicaciones.
La primera ruptura ocurrió con el hundimiento del monopolio público de las
telecomunicaciones ocurrido entre las décadas 1980 y 1990. Esta transformación
constituyó un movimiento de naturaleza estructural, de gran impacto político y
económico, con inclusión de instituciones nuevas para el sector, como la OMC.
Pero, no alteró los fundamentos técnicos de las clasificaciones de servicios y
la emisión de licencias, manteniendo además la separación institucional y legal
entre los diferentes sectores TIC, particularmente entre los de
telecomunicaciones y de radiodifusión. De cierta forma, la convergencia
tecnológica plantea una nueva (segunda) transformación, inclusive de naturaleza
más conceptual, en los fundamentos técnicos y económicos, no sólo de los
servicios exactamente, sino también en la propia normativa de clasificación de
servicios que sustenta el modelo regulatorio convencional. CEPAL – Colección Documentos de proyectos;
Convergencia tecnológica y agenda regulatoria de las telecomunicaciones Marcio
Wohlers.
La promesa de la convergencia digital en Diario La Nación, edición
del 30 de diciembre de 2015
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